上海市人民政府关于2023年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告 来源:上海市审计局   发布时间：2024-09-03 14:54

  ——2024年8月21日在上海市十六届人大常委会第十五次会议上

  上海市审计局局长  刘向民

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

  我受市人民政府委托，报告2023年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

  根据审计法及相关法律法规，市审计局对2023年度市级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计结果表明，全市各部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大、二十届二中全会和中央经济工作会议精神，深入学习贯彻习近平总书记历次考察上海重要讲话精神，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，在市委、市政府的坚强领导下，坚持稳中求进工作总基调，以科技创新为引领，以改革开放为动力，以国家重大战略为牵引，以城市治理现代化为保障，实现全市经济运行稳步恢复、发展新动能稳步壮大、改革开放红利稳步释放、民生福祉稳步改善，2023年全年主要目标任务较好完成。

  ——扎实推进国家重大战略任务。持续深化浦东引领区建设、数字人民币应用领域拓展、企业跨境融资便利化等一批重大开放举措加快推进。“三大任务”深入实施，“三大平台”作用更加凸显。洋山特殊综合保税区落地重大产业项目超过100个；科创板上海上市公司首发募资额、总市值位居全国首位；长三角一体化发展21项重点合作事项加快落地，152项政务服务事项实现跨省市“一网通办”。

  ——多措并举促进经济高质量发展。重大项目引领投资较快增长，固定资产投资总额较上年增长13.8%；外贸外资保稳提质，全市外贸进出口总额4.2万亿元，实际使用外资达历史新高240.9亿美元；加快推进制造业数字化转型，累计建成国家级标杆性智能工厂3家，培育工业互联网平台34个。五个新城建设稳步推进，导入第二批30项重大功能性事项，新开工117个重大项目。

  ——持续提升人民生活品质。出台稳就业政策措施，新增就业岗位60.6万个；灵活就业人员在沪参保全面覆盖，93.6万名新就业形态人员纳入职业伤害保障试点；完成中心城区零星二级旧里以下房屋改造12.3万平方米、小梁薄板房屋等不成套旧住房改造29.6万平方米，筹集首批“新时代城市建设者管理者之家”床位1.1万张；新增养老床位5510张，建设智慧养老院36家。

  ——切实加强城市治理现代化。持续提升“一江一河”公共空间品质，新增黄浦江岸线贯通开放8公里，建设“美丽街区”103个；全面推进绿色低碳转型，全市空气质量指数优良率达87.7%；着力打造绿色生态空间，新增各类公园162座，森林覆盖率达18.8%；持续升级政务服务“一网通办”，累计接入服务事项3705项，“免申即享”服务达296项。

  ——纵深推进财政管理改革创新。落实过紧日子要求，严控一般性支出，强化财政资源统筹；推进成本预算绩效管理改革，开展两批14个市级项目和62个区级项目试点，降本幅度达到10%以上；全面实施预算管理一体化，强化预算指标控制约束；进一步加强财会监督，加强制度建设，切实严肃财经纪律；纵深推进政府采购制度改革，加强规范政府采购新增资产配置。

  ——不断加大审计整改推进力度。贯彻落实中央和本市关于审计整改的工作要求，积极构建“全面整改、专项整改、重点督办”相结合的审计整改总体格局。截至2024年4月，对上年度审计工作报告反映的问题，已整改问题金额553.19亿元，完善制度72项。对个别分阶段整改类问题，相关单位正积极采取措施推进整改，市审计局将对后续整改情况进行跟踪检查。

  一、财政预算管理审计情况

  (一)“四本预算”及部门预算审计情况。

  市审计局对市级一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算执行情况和决算草案、6个部门及所属单位的预算执行情况和决算草案开展了审计。发现的主要问题：

  1.预算管理有待加强。预算编制不细化、不科学、不完整。27家单位未按规定对50个项目预算进行细化，涉及预算金额4.73亿元；2家单位2个项目未根据实际需求编制预算，涉及预算金额4945.89万元；17家单位未按要求将8320.66万元非财政拨款支出纳入预算管理。预算评审要求落实不到位。6家单位6个修缮类项目未及时完成预算评审及调整，导致项目无法按计划完成，涉及预算金额5910.85万元。资金申请、拨付与执行进度不匹配。22家单位部分基本建设项目资金申请、拨付超出实际进度需求，造成21.93亿元结存项目单位或代建单位。

  2.预算收入监管不严格。5.42亿元学费、考试费、场地费等非税收入未按规定及时上缴国库。15幅土地的出让或划拨收入未按规定市区分成或及时结算。3家单位4262.55万元存量资金未及时上缴财政。个别市属国企计算应交国资收益基数不准确，造成少交国资收益231.99万元。

  3.预算支出不规范。专项经费支出方面，超合同进度年底突击花钱情况依然存在，10家单位在合同约定事项未完成情况下提前支付预算资金3520.5万元。社保基金支出方面，药品集采医保资金结余留用工作机制不完善，多家医疗机构考核结果及留用资金计算不准确，涉及金额3902.72万元；个别单位不符合付款条件提前支付集采药品货款2.76亿元。

  (二)本市转移支付资金管理使用审计情况。

  市审计局对2021年至2023年本市转移支付资金管理使用情况开展了专项审计调查，重点审计了相关市级单位及16个区。同时在一般公共预算执行等审计中也重点关注了转移支付资金管理使用情况。发现的主要问题：

  1.未按规定纳入转移支付管理。部分民生项目资金通过部门预算安排并拨付各区，未按预算管理要求纳入市对区转移支付管理，不利于财政部门统一监管，涉及金额1537.5万元。

  2.资金申请不合理。4个区7.1亿元基本建设项目资金当年未使用，但未及时申请调整预算。个别区申请资金与项目实际需求不匹配，造成11.35亿元基本建设专项资金结存两年以上。

  3.项目后续管理不到位。部分“198”区域减量化项目未按规定在3年内完成验收，1.03万亩土地未形成建设用地指标，涉及专项资金23.15亿元。2个区134个已竣工的水利建设项目未及时清算，涉及应收回或追加的补贴资金共3.47亿元。

  (三)政府投资项目建设管理审计情况。

  市审计局对14个政府投资项目开展了竣工决算审计和跟踪审计。发现的主要问题：

  1.投资控制不严。12个项目存在工程量结算不实、重复计费等问题，造成多计建设成本1.22亿元。6个项目存在擅自增加建设内容、提高建设标准等问题，造成超概算4.37亿元。2个项目存在设计深度不足、合同约定结算方式与招投标文件不一致等问题，导致结算价超中标价1.5亿元。

  2.建设管理不到位。5个项目施工监理、代建单位等参建单位履职不到位，存在原材料进场未严格核验、新增材料及设备价格未审核等问题。4个项目建设内容变更未按规定办理签证审核，涉及金额6124.24万元。3个项目的部分工程施工、材料采购等未按规定公开招标，涉及金额1.26亿元。

  3.未落实清理规范工程建设领域保证金等政策要求。2个项目的保证金收取使用不合规，涉及金额4.36亿元。3个项目部分工程款等未按合同约定及时支付相关单位，涉及金额9.16亿元。

  二、重大政策落实及重点民生项目审计情况

  (一)本市高校创新策源能力提升有关政策落实审计情况。

  市审计局对本市高校创新策源能力提升有关政策落实情况进行了专项审计调查，重点审计了2021年至2023年本市前沿基地、协同中心、大学科技园等建设发展情况。发现的主要问题：

  1.科研基地专项经费管理有待改进。根据有关政策要求，科研经费管理要符合科研活动特点和资金需求。本市前沿基地、协同中心立项时已确定五年规划任务，但每年仍需按照预算管理要求，编制设备费、测试费等预算明细，待评审确定后才能使用相关经费，经费管理机制与长周期科研活动资金需求不匹配，部分科研任务进展受到影响。

  2.产学研融合不紧密。本市部分协同中心与企业合作未能对标企业中长期战略规划，与产业融合不够紧密。抽查6家协同中心，与其开展产学研协同的34家企业中，21家未根据任务攻关需求投入经费；8家与协同中心未开展实质性协同，未共建实验室或共接课题，也未开展人员互聘等。

  3.高校技术转移体系建设不完善。5所高校在推进科技成果转化方面主体责任发挥不够，未明确科技成果转移转化领导小组的议事规则，部分改革试点任务未经领导小组决策。同时，部分高校技术转移机构未有效落实本市相关工作要求，2所高校未开展科技成果质量、市场应用前景等分析评估，3所高校未开展专利导航、专利布局等工作。

  4.大学科技园核心功能发挥不足。大学科技园空间布局不够优化、高校主体支撑引导不够，其核心功能发挥与高校科技成果转化“首站”和区域创新创业“核心孵化园”的目标存在较大差距。抽查6所高校科技成果转化到对应科技园的合同数量和金额，仅占高校科技成果转化总数的0.6%和0.48%。

  (二)长三角地区政务服务一体化推进审计情况。

  市审计局对长三角地区政务服务一体化推进情况开展了专项审计调查，重点审计了相关市级单位和1个区。发现的主要问题：

  1.长三角“一网通办”工作协同推进机制不畅。根据有关工作要求，本市应于2022年牵头建立长三角“一网通办”工作协同推进机制，定期通报工作任务进展情况，但该机制尚未建立，各项通办任务牵头部门缺乏有效抓手协同推进其他三省落实，2022年本市牵头的21项通办任务中有11项未实现预期目标。同时，对通办事项实现全流程查询统计和跟踪监管的长三角“一网通办”运管模块也未按要求建立。

  2.部分线上服务事项设置不合理，跨省通办数量低。长三角“一网通办”线上专栏部分事项不具备跨省通办条件，其中部分事项仅涉及单个省市，部分事项办理流程不统一。自2019年“一网通办”工作启动以来，仅有37个事项在两个及以上省市有办件，办件量仅占0.4%，服务事项设置未充分体现长三角跨区域通办的特点和优势。

  3.长三角政务一体化基础底座不够完善。根据有关工作要求，应依托长三角数据开放共享标准编制相关基础数据规范，打通长三角政务平台与各省政务平台间用户互认体系。但该工作进展缓慢，部分功能还需优化，部分数据共享基础规范处于草案阶段或送审阶段，跨区域住房公积金服务办理等事项尚未实现平台间身份互认。

  (三)本市城中村改造建设管理审计情况。

  市审计局对本市2021年至2023年城中村改造建设管理情况进行了专项审计调查，重点审计了相关市级单位和8个区。发现的主要问题：

  1.部分城中村改造项目推进缓慢。本市第一轮49个整体改造项目中仅6个项目投入运营，推进较慢。由于动迁房源或建设资金未落实、部门间协同不够等原因，5个区12个项目整体进度受阻。

  2.部分项目资金筹集、使用不规范。嘉定区1个项目缺乏有效资金监管，6亿元资金被项目公司大股东占用，无法及时收回。金山区1个项目合作单位未按合作协议及时支付项目开发前期费用，镇政府及集体经济组织长期垫资2.68亿元。

  3.城中村改造推进机制不完善。本市相关部门及部分区未按要求健全街镇、国有企业城中村改造工作的绩效考核机制，一定程度上影响了项目整体推进。同时，相关区未按要求建立城中村项目合理利润调节机制，也未制定相应管理办法。

  (四)市本级就业补助资金和失业保险基金等管理使用及有关政策落实审计情况。

  市审计局对2022年1月至2023年9月市本级就业补助资金和失业保险基金等管理使用及有关政策落实情况开展了审计，重点审计了相关市级单位和16个区。发现的主要问题：

  1.向不符合条件人员发放失业保险待遇和就业补贴。相关部门未按规定注销部分人员的失业登记，或注销后未及时停发失业保险待遇，造成61名人员多领取失业保险金95.99万元。92名人员由于未及时办理退休手续等原因，导致多享受失业保险待遇或就业补贴24.75万元。

  2.个别高技能人才培养资助项目作用发挥不及预期。临港高技能人才培养基地的1个实训设施设备资助项目于2020年4月立项批复，预计建成后每年可培训各类高技能人才2000人次，财政投入资助资金4092.45万元，该项目自2022年5月完成验收后至2023年9月，未正常开展实训。

  3.就业见习基地动态管理不到位。截至2023年9月底，全市有190家就业见习基地4219个岗位，超过一年未招录见习学员，其中56家945个岗位超过三年未招录，未按规定及时清理。

  (五)本市大型居住社区市政公建配套设施建设推进审计情况。

  市审计局对本市大型居住社区市政公建配套设施建设推进情况开展了专项审计调查，重点审计了相关市级单位和7个区。发现的主要问题：

  1.部分市政公建设施配套不完善。4个基地部分市政和公建配套项目用地指标未落实，无法按计划开工。5个基地部分道路未贯通或公交线路未覆盖，交通设施功能不完善，影响居民交通出行。1个基地外围污水管道未与基地同步建设，影响基地部分区域住宅排污，产生“倒返水”现象。6个成熟基地规划的体育中心至今未启动建设。

  2.部分配套设施规划与实际需求不符，未及时评估优化。3个成熟基地已开办和在建的教育设施已能够满足适龄人口入学需求，但规划中仍有22个尚未建设的教育设施；6个成熟基地的13个教育设施已闲置超过2年，且无开办计划；10个成熟基地的24个商业地块未完成开发或未出让。相关区未及时对相关规划进行评估和优化调整，造成大居基地配套教育设施闲置、土地资源使用效益低下。

  (六)本市社区治理领域物联感知新型基础设施建设管理和共享应用审计情况。

  市审计局对2018年以来本市社区治理领域物联感知新型基础设施建设管理和共享应用情况开展了专项审计调查，重点审计了3个区。发现的主要问题：

  1.设施应用管理不到位，使用效果未达预期。一是事件处置机制不完善。约3万个物联传感器覆盖的28个应用场景，均未明确事件处置流程和规范，其中部分场景甚至无对应处置单位，使用效益低下。二是设施运维管理不到位。有6276个感知设备不在线天数大于180天，占平台统一管理设施的20%。部分智能安防感知设施，设备出保后运维停摆，无法正常使用。

  2.设施数据管理存在薄弱环节。部分感知设备未纳入区统一平台管理，部分区视频共享平台未实现应接尽接，影响资源共享利用。21家单位的28个账号未经申请及审批流程即开通视频共享访问权限，授权管理把关不严。

  3.部分应用场景绩效评价不到位。部分物联感知项目，其年度绩效目标未按要求设置产出和效果的细化和量化指标，导致绩效评估结果无法反映项目使用效益不佳的情况，无法用作下年度预算安排依据。

  (七)本市移动源污染防治相关政策落实和资金管理使用审计情况。

  市审计局对本市2020年至2022年移动源污染防治相关政策落实和资金管理使用情况开展了专项审计调查，重点审计了市级有关单位。发现的主要问题：

  1.移动源污染监管存在盲区。2.99万辆国五排放标准的营运重型柴油车，未按规定加装远程在线监控终端，也未按生态环境部规定列入重点监管对象，占抽查车辆的54%；2类共计3674台非道路移动机械未按规定登记和核发识别标志，占抽查比例分别为62%、78%。

  2.部分新能源汽车推广配套补贴政策执行效果不佳。一是本市2020年、2022年分别出台两轮补贴政策鼓励充电桩智能化改造，但由于改造后运维主体不明确、改造成本较高等原因，没有单位或个人按政策申请补贴，充电桩智能化改造政策放空。二是部分电动出租车示范站选址不当或充电价格高，示范效果不佳，6个电动出租车示范站出租车充电订单均不到订单总量的5%。

  3.长三角内河小型船舶受电改造工作未协同推进。本市积极推进内河码头实施低压岸电设备及沪籍船舶受电改造，截至2022年底，已按国家标准改造完成岸电设施360套。但较多来自苏、浙、皖三地的内河船舶还未实施受电改造，无法使用本市岸电设备。截至2023年8月，有263套岸电设施没有使用记录，占比达73%。

  三、国有资产管理审计情况

  (一)企业国有资产审计情况。

  市审计局重点对5家市属企业开展了审计。5家企业资产总额1.24万亿元、负债总额6258.9亿元、国有资本权益5000.58亿元。发现的主要问题：

  1.财务信息不准确。5家企业存在未按照项目进度及时确认收入、成本费用确认依据不足、产品质量保证金计提不准确等问题，造成少计利润3.56亿元，多计利润0.43亿元。

  2.股权投资效果不佳影响资产运营质量。3家企业的部分股权投资项目存在前期可行性研究不充分、风险隐患评估不足等问题，导致投资未达预期目标，影响资产收益率，涉及投资额4.31亿元。

  3.存量资产效益未充分发挥。1家企业的6个轨道交通上盖项目建设进度缓慢，其中4个项目自2012年至2018年开工建设，截至2022年底，仅完成上盖预留结构。1家企业未按规定对6.69万平方米直管存量公房的出租收支情况登记入账。1家企业未收取和上缴储备土地临时利用收入，涉及金额1.24亿元。

  4.下属企业资金管理不到位。2家企业存在项目资金被无偿占用、材料采购垫资成本结算不规范等问题，涉及金额3.2亿元，造成国有权益损失风险。1家企业未及时退还中小企业工程投标保证金829.14万元。

  (二)金融企业国有资产审计情况。

  市审计局重点对2家银行开展了审计，2家银行账面资产总额4.16万亿元、负债总额3.83万亿元、归属母公司净利润332.54亿元。发现的主要问题：

  1.金融服务实体经济质效有待进一步提高。1家银行未核实信贷资金需求的真实性及合规性，抽查的24.3亿元信贷资金由客户转存其他银行获取收益或归还贷款本息，信贷资金在银行体系内空转，影响支持实体经济的效果。2家银行将不符合标准的贷款认定为绿色贷款，涉及金额22.42亿元。

  2.违规开展业务。2家银行开展贷款业务时，贷前调查、贷中审查、贷后检查不尽职，违规发放贷款239.9亿元。同时，开展债券承销业务时，通过低利率买入或违反发行方案调低利率区间等方式拉低发行利率，造成部分投资者申购无效，涉及金额362.06亿元。

  3.部分基金投资业务和代销业务内控执行不到位。1家银行违反内部规定将基金投资业务委托4家准入评分不达标的基金公司管理，涉及金额73亿元。同时，该银行代销的2个信托产品，用于投资内控制度明确限制的项目，涉及金额4.51亿元。

  4.境外子公司未审慎开展房地产企业融资业务。1家银行境外子公司持有境内房地产企业发行的美元债券，集中度高达77%，远超境外母公司单一行业集中度最高30%的限制，其中部分债券已发生违约风险，2022年末形成损失1.27亿元。

  (三)行政事业性国有资产审计情况。

  市审计局聚焦本市行政事业单位资产，对24个部门及所属单位开展了审计。发现的主要问题：

  1.公物仓制度执行效果不佳。市级行政单位公物仓使用效率不够高，作用发挥不足，目前已入仓资产3746件，除主管单位外其他单位资产仅190件；可供调剂的资产中仅有290件处于出租出借状态。5家单位新增资产1399.43万元未按要求先行在公物仓系统中查询和确认。

  2.资产配置和使用效率不高。3家单位在设备闲置的情况下，仍租赁同类设备，共支付租赁费58.53万元，造成财政资金浪费。22家单位的696台设备、12处房屋、2个信息系统等资产闲置或利用率较低。8家单位的77台大型仪器设备未按要求纳入共享服务平台。

  3.资产违规出租出借。3家单位的1860.91平方米房屋等资产被下属社会组织以及个人等无偿使用。6家单位的1.47万平方米房产出租出借未经主管部门审批同意，租金收入1730.58万元未及时收回。

  (四)国有自然资源资产审计情况。

  市审计局开展了部门党政主要领导干部自然资源资产离任审计，并在相关审计中重点关注了自然资源资产管理和生态环境保护情况。发现的主要问题：

  1.挥发性有机物(VOCs)管理不到位。第二轮VOCs综合治理名单不够精准，71家已关停或搬迁的企业被纳入治理名单，同时，对市内搬迁或工序外包等情形，未明确相关工作要求。47家VOCs排放量超过10吨的企业未按规定纳入重点监管企业名单，环境监测机构也未对其开展监督性监测。

  2.水污染防治工作任务推进缓慢。4座污水厂改扩建工程未按时间节点完成施工或试运行，导致实际污水处理能力与规划要求存在较大差距。18个河道整治工程未按计划完成，其中4个项目超过计划时间2年仍未开工建设。

  3.土地开发和绿地建设项目未按期实施。67幅产业用地未按期开工或竣工，面积3616.88亩，其中26幅已逾期一年以上。12个绿地建设项目资金未到位或未及时办理土地农转用手续，导致无法按期开工或竣工。

  四、审计建议

  全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，牢牢把握高质量发展首要任务，着力推动进一步全面深化改革，按照市委、市政府的工作部署和要求，结合审计发现的情况和问题，审计建议：

  (一)推进财政管理改革，稳步提升财政治理效能。全面推进成本预算绩效管理改革，加强对政府投资项目、城市运维、数字化等重点领域成本管控，推动成本预算绩效分析和预算管理深度融合，强化事前评估、过程管控和评价结果运用，切实提高财政资源配置效率和使用效益。严格落实中央八项规定精神和过紧日子要求，强化三公经费管理，优化财政支出结构，增强财政资源统筹力度。规范预算编制和执行，完善转移支付制度，加强项目和资金管理，全面提升财政管理水平。

  (二)强化政策统筹引领，扎实推进重大战略任务，持续增强民生福祉。增强改革创新的支撑力，强化各领域改革举措之间的联动性，注重区域联动和功能联动，着力打通政策淤点堵点难点，提升落实政策的执行力，破除政策落地“最后一公里”障碍。聚焦重大战略任务，加强高质量基础和前沿技术研究，统筹推进科技创新和产业创新深度融合，加快培育和发展新质生产力；健全完善长三角工作协同推进机制，持续优化“一网通办”和数据互通，促进公共服务便利共享。着力保障和改善民生，加力提效做好新一轮民心工程和民生实事项目，深化住房、基建、就业等重点民生服务保障，促进管好用好民生资金，推动落实惠民政策，切实解决群众急难愁盼问题。持续优化城市空间布局和数字化转型，科学配置资源，强化载体支撑，提升社区市政公建配套服务质量，加快推进城市更新工作，全面提高城市治理现代化水平。

  (三)强化国有资产监管，统筹高质量发展和高水平安全。全面落实国企改革深化提升行动，进一步聚焦主责主业、强化科技创新、加快转型升级、保障安全运营，更加注重质量和效益，持续强化合规经营和内部管理，不断增强股权投资、资金管理、财务核算等领域的监管水平，加快提升企业核心竞争力。深化金融、国企等重点领域的风险防控，加强风险隐患排查整治和监测预警，全力防范化解风险，切实增强经济活力。有效发挥公物仓统筹调配作用，规范资产出租出借行为，确保行政事业性国有资产安全高效使用。加强大气环境监测体系建设，加大水污染防治和土地监管力度，压实生态环境保护责任。

  (四)提升审计整改实效，促进行业规范和完善内部治理。持续夯实“全面整改、专项整改、重点督办”相结合的审计整改总体格局，优化整改跟踪检查工作机制，强化审计查出问题的闭环管理。加强部门工作协同和职能配合，研究破解制约整改的困难和瓶颈，推动深化改革、完善体制机制、促进标本兼治。健全审计整改长效机制，压紧压实相关主管部门和被审计单位整改责任，把审计整改与完善内部治理、强化行业监管结合起来，促进堵塞管理漏洞、提高管理绩效，防止屡审屡犯、反弹回潮。

  本报告反映的是此次市级预算执行和其他财政收支审计发现的主要问题，对这些问题，市审计局依法征求了被审计单位的意见，出具了审计报告，也提出了有针对性、可操作性的审计建议，有关单位正在积极整改。对国有企业内部管理失控造成大额资金被挪用、工程项目违规转包等违纪违法问题，依纪依法移送有关部门进一步查处。市审计局将持续跟踪督促，年底前向市人大常委会报告整改情况。

  我们将更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党中央对审计工作的集中统一领导，在市委、市政府的坚强领导下，依法严格履行审计监督职责，自觉接受市人大的指导监督，以有力有效的审计监督服务上海经济社会高质量发展，为加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市作出新的更大贡献。

  以上报告，请予审议。

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[一图解读]上海市人民政府关于2023年度市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

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