关于2021年度上海市市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告 来源:市审计局   发布时间：2022-09-23 16:01

——2022年8月25日在第十五届上海市人民代表大会

常务委员会第四十三次会议上

上海市审计局局长  刘向民

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，报告2021年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据审计法及相关法律法规，市审计局对2021年度市级预算执行和其他财政收支进行了审计。审计结果表明，全市各部门坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，深入贯彻习近平总书记考察上海重要讲话精神，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，在市委、市政府的坚强领导下，弘扬伟大建党精神，坚持稳中求进工作总基调，统筹发展和安全，践行人民城市理念，高效统筹疫情防控和经济社会发展，2021年全年主要目标任务较好完成,“十四五”实现良好开局。今年3月以来，面对空前严峻复杂的新一波疫情，全市上下调动一切可以调动的资源，全力做好疫情防控各项工作，维护了人民生命健康安全，打赢了大上海保卫战。

——全力落实国家重大战略任务。加快推进浦东高水平改革开放，通关便利化等政策细则率先发布，金融制度创新取得新进展。扎实推进“三大任务、一大平台”建设，临港新片区规上工业总产值、全社会固定资产投资分别增长72.7%和62%，科创板上海上市企业融资额、总市值保持全国首位，长三角120个政务服务事项实现跨省市“一网通办”，第四届进口博览会如期、安全、精彩举办，展览面积和世界500强企业参展数量再创新高。

——持续增强经济发展活力。更加注重依靠创新推动经济持续健康发展，集成电路、生物医药、人工智能三大产业制造业产值增长18.3%，市高新技术企业首次突破2万家，新增跨国公司地区总部60家。进一步发挥政府性融资担保基金作用，新增担保贷款额574.7亿元，同比增长72.2%。

——提升改善人民生活品质。完善多渠道灵活就业政策，新增就业岗位63.5万个。民心工程、民生实事超额完成，新增社区综合为老服务中心51家、普惠性托育点65个，完成90.1万平方米中心城区成片二级旧里以下房屋改造、13个城中村改造。减污降碳有力推进，污染防治攻坚战阶段性目标全面实现。

——深入推进财政改革发展。坚持过紧日子，部门一般性支出进一步压减10%。加强绩效目标管理，实现预算金额1000万元以上项目绩效目标公开全覆盖。深化市与区财政体制改革,制定科技、生态环境领域市与区财政事权和支出责任划分改革方案。制定专项债券绩效管理办法，推动债券资金高效配置、使用。

——进一步加大整改力度。一年来，市审计局共审计84个单位，促进相关部门和单位建立健全制度192项，促进增收节支8.95亿元，移送各类违纪违法问题线索6项。认真贯彻落实《关于建立健全审计查出问题整改长效机制的意见》，切实强化审计整改跟踪检查工作。截至2022年7月底，上年度审计工作报告中反映的问题整改基本完成，其他仍在整改中的问题，相关单位正积极采取措施推进整改，市审计局将继续对后续整改情况进行跟踪检查。

一、财政管理审计情况

市审计局对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算的执行情况开展了审计，同时抽查了8个部门及其所属17家单位。结果表明，市财政局等部门认真履行职责，深入推进预算管理改革，促进积极的财政政策提质增效，预算执行总体平稳有序。但审计也发现一些问题：

(一)预算管理有待优化。

1.预决算编制不够准确。国有资本经营收入预算编制时，未综合考虑当年企业运营和利润变化等因素，实际收入超预算收入60.33亿元。社会保险基金支出预决算编制时，1.38亿元失业保险基金补贴明细归类错误，影响了失业保险基金支出预决算的准确性。

2.部分资金未纳入转移支付管理。根据财政预算管理要求，拨付各区的资金，原则上应通过财力结算下达区财政，但部分城市基础设施配套费仍通过部门预算拨付至区级单位使用，未纳入市对区的转移支付管理，不利于财政部门统一监管，涉及金额3.56亿元。

3.绩效评价制度不够完善。本市绩效管理制度未考虑到跨年度结转项目的特殊情况，16家单位的19个结转项目在自评价时，未能反映项目整体绩效情况，涉及预算金额1.24亿元。

(二)财政资金清理盘活力度有待加强。

1.部分非税收入未及时上缴。超计划加价水费收入和跨省高速公路通行费收入，长期结存执收单位，未及时上缴，涉及金额2459万元。

2.部分存量资金未及时清理上缴。住宅建设配套费及港口建设费结存资金，超过5年未使用，也未及时清理上缴，涉及金额2.06亿元。部分部门预算项目形成的结存资金未按规定及时清理并上缴，涉及金额1502万元。

(三)财政支出效益有待提升。
    1.项目实施缓慢，造成“资金等项目”。16个中央直达资金项目因实施较慢，2.06亿元预算资金未及时使用。虹桥机场噪声治理项目资金拨付与工程进度不匹配，19.74亿元资金结存在项目单位。
    2.部分项目预算未及时调整，预算执行率低。国有资本经营预算的2个项目，以及3家单位的11个项目，执行过程中发生较大变化，但未及时调整预算，造成预算执行率较低或未执行，涉及预算金额5203万元。

二、重大政策措施落实跟踪审计情况

(一)长三角一体化发展相关政策措施落实审计情况。

市审计局对本市长三角一体化交通基础设施项目建设管理情况开展了专项审计调查。结果表明，本市不断强化与苏浙皖(以下简称三省)交通主管部门的合作，逐步建立健全区域综合交通规划体系，推动长三角交通一体化工作进一步提升。但审计也发现一些问题：

1.长三角交通运输信息共享有待加强。根据《长三角交通运输信息资源共享管理办法》，危险货物道路运输电子运单等30项交通运输数据应实现省际间共享，但目前仍有12项数据既未实现省际间共享，也未与交通运输部共享。

2.长三角跨区域运输联合执法机制有待完善。由于案件协查、异地查处等联合执法工作不到位，导致对三省违法车辆的现场综合执法结案率等低于本市水平，同时非现场治理超载异地协查效率也偏低。如，2018年至2020年，对三省违法车辆的结案率仅为61%，明显低于本市96%的比率；2021年4月，本市向三省抄告外省货车超限运输监测信息1056条，截至审计日，仅1家企业反馈信息。

3.部分项目管理不到位。部分服务长三角运输的航道、公路等项目移交接管不及时或未按规划要求开工建设，影响建设目标和投资效益的实现，涉及2条航道、2条省界公路、8公里航道护岸以及8公里防汛通道。此外，个别项目存在串标行为，涉及合同金额4047万元。

(二)“五个新城”规划建设相关政策落实审计情况。

市审计局对本市新城规划建设2021年度实施情况开展了专项审计调查。结果表明，本市出台了“十四五”新城规划建设的实施意见以及各专项规划方案，同时在土地、人才、资金等方面出台具体支持政策，相关区和单位积极推进任务实施与重点项目建设。但审计也发现一些问题：

1.部分任务推进滞后。截至2021年底，新城总体城市设计等15项规划类任务中有3项未完成；核心示范区、轨道交通等289项重点地区和重大项目建设类年度任务中有66项未完成。

2.部分特色产业发展需进一步发力。截至2021年底，部分新城已实现的特色产业规模与规划目标差距较大。如，南汇新城规划到2025年人工智能核心及相关产业规模达到900亿元/年，截至2021年底，实际产业总规模28.57亿元,已落地项目预计新增产业规模96.16亿元/年。

(三)金融支持实体经济发展相关政策落实审计情况。

市审计局对本市金融支持实体经济发展政策落实和相关资金使用绩效情况开展了专项审计调查。结果表明，本市贯彻落实加强金融服务实体经济功能的政策要求，多措并举促进普惠金融发展，在缓解民营和中小微企业融资难、融资贵方面取得了一定成效。但审计也发现一些问题：

1.政府性融资担保机构作用未充分发挥。本市各区成立政府性融资担保机构，明确不以营利为目的，其平均担保费率应逐步降至1%以下、担保放大倍数原则上不低于5倍。但目前对担保机构仍沿用竞争类企业的考核要求，与其准公益性的定位不符。抽查的8家区级担保机构中，担保放大倍数均在0.15至2.84倍之间，其中仅2家年平均担保费率在1%以下。

2.财政信贷风险补偿资金效用发挥不足。为调动本市银行对科技型中小企业和小微企业贷款支持的积极性，本市出台政策，对银行相关不良贷款损失给予财政资金补偿，三年共安排补偿资金5811万元，支出仅为1105万元，大部分银行未享受该补偿。

(四)本市推进城市数字化转型相关政策落实审计情况。

市审计局对本市公共数据治理及数据资产管理情况开展了专项审计调查，重点抽查了6家单位和3个区。结果表明，各相关单位持续推进数据治理和共享开放，积极打造数字政务服务。但审计也发现一些问题：

1.部分公共数据未集中管理。公共管理和服务机构的公共数据应集中统一管理，但有3家单位存在履行行政职能产生的数据应归集未归集，或因权责、隶属关系改变导致数据未及时归集等问题。此外，部分单位间的数据交换未按要求纳入全市统一共享交换平台。

2.公共数据开放力度不够。根据要求，除明确规定不予开放的数据外应100%对外开放，但有40家单位570个数据资源未按要求纳入全市统一开放平台，占应开放数据资源的28.47%。此外，已纳入平台的1510个开放数据也未按要求更新，占已开放数据的68.64%。

3.部分公共数据赋能基层的通道不畅。因缺少供需双方协调评估机制等原因，部分基层单位提出的数据共享申请无法满足。2019年3月至2021年9月，各区被撤销或驳回的申请共计5988条，占比31.15%。 

(五)本市高校科技成果转化相关政策落实审计情况。

市审计局对本市市属高校科技成果转化情况开展了专项审计调查，重点抽查了13所高校。结果表明，高校科技成果转化工作持续推进，技术转移体系逐步建立，转化效果不断提升。但审计也发现一些问题：

1.决策制度不健全。3所高校未按要求建立科技成果转化集体决策制度，129个项目未经集体决策。3所高校科技成果转化决策内容不完整，80个项目未将技术转让和技术许可纳入决策范围。

2.内部管理有缺陷。8所高校对科研人员创业底数不清，不利于防范科研成果转化的关联交易风险。2所高校的2个项目转化时公示披露、评估定价等程序缺失。2所高校的2个项目合同管理存在漏洞。

3.后续管理不到位。3所高校18个项目的受让方、合作方未按合同约定付款或注资，相关高校也未采取有效措施，涉及金额798万元。2所高校的118个项目转化收入留存下属公司，未纳入预算管理，涉及金额652万元。

三、重大项目和重点民生资金审计情况

(一)政府投资重大项目建设管理审计情况。

市审计局对13个政府投资建设项目开展了竣工决算审计和跟踪审计,审计资金总额444.53亿元,查出管理不规范金额11.4亿元，提出审计建议82条。

1.重大项目竣工决算审计情况。重点审计了本市市政道路、学校、医院、轨道交通等重大公共工程项目建设管理和资金使用情况。发现的主要问题：一是招投标和承发包不规范。6个项目的部分工程施工、材料采购等未按规定公开招标或承发包，涉及金额1.14亿元。2个项目专业工程采购等存在串标行为，涉及金额2172万元。二是建设成本控制不严。12个项目因违反合同约定计价等原因，多计建设成本2.04亿元。5个项目因工程返工等原因，增加建设成本1953万元。三是概算执行不严。8个项目未经批准增加概算外投资或超概算投资，涉及金额6.96亿元。

2.机场联络线跟踪审计情况。机场联络线项目计划于2024年底开始试运营，截至2021年8月底，16个施工标段中14个标段已开工。发现的主要问题：一是部分工程规划方案尚未完成审批、部分工程节点未按计划完成，项目建设进度滞后。二是建设单位未按规定验工计价，且未按协议约定付款，多支付工程进度款8429万元。

(二)困难群众救助补助资金及相关政策落实审计情况。

根据审计署统一部署，市审计局对市本级困难群众救助补助资金及相关政策落实情况开展了专项审计。结果表明，本市认真贯彻落实中央关于困难群众救助工作的相关政策要求，着力改善困难群众生活，提升救助保障水平。但审计也发现一些问题：

1.应享未享救助待遇。因政策宣传不到位等原因，1475名应全额参保的困难群众未参加城乡居民基本医疗保险，11名医疗救助对象未获救助资金。

2.违规享受救助待遇。因部门间信息共享不到位、审核把关不严等原因，55人违规享受困难群众救助，112名已就业或已领取养老金的救助对象，仍违规享受重残无业人员生活补助，导致多支出专项资金405万元。

3.多拨付医疗救助资金。计算救助资金基数时未扣除居民大病保险、职工互助保障的理赔金额，且未进行清算，导致895名救助对象多获得医疗救助资金301万元。

(三)本市旧住房更新改造审计情况。

市审计局对本市旧住房更新改造情况开展了专项审计调查，重点抽查了3个区。结果表明，本市坚持“留改拆”并举，加快推进旧住房更新改造，持续改善居民居住品质。但审计也发现一些问题：

1.旧住房基础数据不完整。本市要求在2021年底前完成旧住房存量情况的摸排核对，已完成摸排核对的9个区，由于本市多个住房信息系统间缺乏统筹对接，其基础数据在各系统间仍有差异，同时，截至2022年3月底，7个区未按要求完成摸排核对工作,老旧小区基础数据尚不完整。

2.专项资金长期闲置。根据本市1995年出台的相关规定,市区公有住房出售净归集资金的40%部分，用于一级以上旧里成套改造，由市公积金管理中心负责管理。因资金管理主体发生变化后，对该项结存资金一直没有明确管理要求，导致4.55亿元结存资金长期宕存。

3.项目管理存在不足。320个旧住房更新改造项目未按规定同步实施架空线缆入地工程。3个修缮类项目未按规定报建，造成后续监管不足，涉及项目资金1.03亿元。由于前期方案不完善等原因，463个项目延期，超过项目计划时长50%。

(四)本市雨污混接整治审计情况。

市审计局对本市雨污混接整治情况开展了专项审计调查，重点抽查了3个区。结果表明，各相关单位积极开展雨污混接整治工作，全面完成企事业单位、沿街商户等混接点的整治，基本完成住宅小区混接改造任务，改善了水环境质量。但审计也发现一些问题：

1.雨污混接长效监管机制不完善。本市尚未制定住宅小区雨污混接监管具体办法，监管责任主体不明确，46个住宅小区改造后又出现污水直排。相关部门未获取新增排水户的信息，监管存在盲区，部分已改造路段新增商户仍存在雨污混接。

2.部分改造项目实施不合规。22个住宅小区和1个沿街商户雨污混接改造未按要求与旧住房修缮改造、污水管道建设等同步实施，造成反复施工或改造后仍然雨污混接。此外，3个区部分改造项目涉及的市政道路地下管线建设，未办理建设工程规划许可证，且改造方案未执行国家有关技术标准，存在安全隐患。 

3.部分专项资金申报不实。3个区存在申报工作量不实、将不属于专项资金补贴范围的项目纳入当年申报等情况，多申报市级专项资金4497万元。

四、国有资产审计情况

(一)企业国有资产审计情况。

市审计局对5家市属企业进行了审计，并对部分市属制造业企业开展了专项审计调查。结果表明，本市国资国企改革持续有效推进，企业创新力度进一步加大，国有经济持续提质增效。重点审计的5家市属企业2020年底账面资产总额5226.4亿元、负债总额2571.52亿元、国有资本权益1815.46亿元。发现的主要问题：

1.国资信息平台数据反映不准确、不完整。2家企业及所属17家子公司存在少报、漏报数据等情况，影响了平台数据的准确性和完整性。如，企业上报的担保规模等业务数据与实际不符，少报金额20.07亿元；因企业内部管理系统与国资信息平台不一致，造成应收账款等财务数据未完整反映。

2.国企科技创新主动性需加强。部分企业与转制科研院所重组后未有效开展研发合作，未协同实现47项专利技术的产业化利用，产研融合成效不明显。11个历年财政扶持的科技创新项目中有7个终止、停滞或延期，涉及金额1.62亿元。

3.经营风险防控不力。主要涉及对外投资、融资租赁、质押监管等多个领域。如，2个股权投资项目投前风险预估不充分造成损失风险，涉及投资额13.51亿元；个别融资租赁业务风险把控不严，存在损失风险1.51亿元；有的质押监管业务因质押物缺失存在赔付风险，涉及货款1亿元。

4.国有资产使用效益不佳。3家企业部分重要生产场地、可出租房产等使用低效，总投资15亿元的物流中心停建长达10年；部分关停码头的配套设施设备闲置超过1年；2家企业共计11.81万平方米房产长期闲置。

(二)金融企业国有资产审计情况。

市审计局对2家证券公司进行了审计。结果表明，相关证券公司持续完善公司治理，提高集团化管理水平,积极推进金融创新。2家公司2020年底账面资产总额1.4万亿元、负债总额1.08万亿元、归属母公司的净利润219.97亿元，净资产收益率分别为8.54%、7.88%。发现的主要问题：

1.金融业务风险管控不力。投前风险评估不足，忽视投资标的已存在的重大财务风险，造成投资亏损3.72亿元。未审慎评估股票质押风险，在融资人已触及风险警戒线的情况下仍给予融资，违约金额已达34.97亿元，存在较大损失风险。

2.内部控制不完善或执行不严。未对债券的质押融资额度、包销额度进行限制，因融资人违约，造成损失风险3.98亿元。下属公司在开展期货业务时违反内控要求，未确定货物是否入库即付款，造成资金回收风险1.47亿元。

3.履行债券承销和受托管理职责不到位。未按规定对债券发行人的银行授信额度、担保信息等进行核查并督促其履行信息披露义务。未严格遵守执业规范，对发行人募集资金用途等事项核查不充分。

(三)行政事业性国有资产审计情况。

市审计局聚焦本市行政事业单位房屋资产，对本市16家主管部门及其所属部分事业单位的房屋资产管理情况进行专项审计调查。结果表明，相关单位不断健全完善相关机制，加强房屋资产的集中统一管理。发现的主要问题：

1.权属管理有待完善。51处房屋未确权，面积共计7422.27平方米。112处房屋未及时办理产权转移登记，面积共计15.2万平方米。

2.使用管理不合规。4处房屋被企业或协会长期无偿使用，面积共计5236平方米。13处房屋未经审批对外出租出借，面积共计6.45万平方米。

3.账实不符。3处房屋未在账面反映，形成账外资产，面积共计3847.64平方米。29处房屋已拆除，账面尚未核销，面积共计1.83万平方米。3个房屋建设项目已交付使用，未按规定结转固定资产。

(四)国有自然资源资产审计情况。

市审计局开展了区党政主要领导干部自然资源资产离任审计，并在相关审计中重点关注了自然资源资产管理情况。结果表明，相关区认真贯彻中央和本市关于生态文明建设决策部署，扎实推进本市自然资源开发保护，推动生态环境质量持续改善。发现的主要问题：

1.土地资源管理不规范。11幅储备地块未经审批对外出租或无偿出借，且超过储备土地临时利用2年时限。7幅地块未按时开工或竣工，且未按出让合同约定收取履约保证金。

2.林地管理保护不到位。8个造林项目未按规定审查苗木清单即出具检疫合格意见，其中7个项目的8532株苗木无植物检疫证书。40块林地养护不符合相关技术标准和管理要求，存在违章搭建、堆放垃圾杂物等情况。

3.污染防治工作存在不足。1个区的湿垃圾处理设施未按计划完成技术改造，现有处理能力仅占该区湿垃圾日均清运量的17.66%，存在较大缺口。4家新入驻规划工业区的企业未办理环评。18家排水户未办理排水许可证。

五、审计建议

按照“疫情要防住、经济要稳住、发展要安全”的总要求，根据市委、市政府工作部署，结合审计反映的情况和问题，审计建议：

(一)加大政策落实力度，扎实推动经济高质量发展。

聚焦国家战略和重大任务，加强产业、投资、区域等领域政策的统筹协调，形成政策叠加放大的正向效果。增强减税降费、助企纾困、金融支持实体经济等政策落实的穿透性，完善政策配套，强化政策执行。以联动畅通为切入点，强化制度创新和区域合作，推动长三角一体化发展取得更大成果。深化数据汇聚共享，加大公共数据的统一管理和应用力度，提升数字化治理水平。

(二)提升财政管理效能，持续推进财政资金规范高效使用。

坚持节用裕民，严格落实过紧日子要求。强化预算约束和绩效管理，增强预算执行的时效性和规范性。加大财政资源统筹力度，及时清理盘活存量资金。进一步完善并落实常态化财政资金直达机制，优化分配流程，强化跟踪监管，确保直达资金精准高效惠企利民。

(三)完善民生保障制度，加快破解群众急难愁盼问题。

深入践行人民城市理念，深化就业、养老、医疗、社会救助等重点民生领域的服务保障，加速推进城市更新和旧区改造，推动优质公共服务资源向薄弱环节和重点群体倾斜。压实民生项目和资金的管理责任，加强部门协同和信息共享，补齐机制短板，进一步增强各类民生政策的精准性、协调性、配套性。

(四)防范化解重大风险隐患，切实维护经济社会安全。

强化底线思维，加大对国有企业、金融、自然资源资产等领域风险的识别、预警和处置力度。加强对国企和金融机构的业务经营、投资并购等环节监管，增强竞争力和抗风险能力。进一步压实自然资源资产管理和生态环境保护责任，筑牢生态安全屏障。聚焦财政资金分配、国有资产处置、项目审批监管等重点领域、关键岗位，严肃查处违纪违法问题，加强廉政风险防控。

本报告反映的是此次市级预算执行和其他财政收支审计发现的主要问题，对这些问题，市审计局依法征求了被审计单位的意见，出具了审计报告，也提出了有针对性、可操作性的审计建议。对审计指出的问题，有关单位正在积极整改。市审计局将持续跟踪督促，推动整改闭环管理，有关整改情况将在年底前向市人大常委会报告。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我们将更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党中央对审计工作的集中统一领导，在市委、市政府的坚强领导下，深入贯彻落实市第十二次党代表大会精神，依法严格履行审计监督职责，自觉接受市人大的指导监督，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，以实际行动迎接党的二十大胜利召开，为加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市、为实现中华民族伟大复兴的中国梦贡献力量。

以上报告，请予审议。