关于2019年度上海市市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告 发布时间：2020-08-19 17:04

——2020年7月22日在第十五届上海市人民代表大会

常务委员会第二十三次会议上

上海市审计局局长  王建平

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，报告2019年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据审计法及相关法律法规，市审计局对2019年度市级预算执行和其他财政收支进行了审计。审计结果表明，在市委、市政府的坚强领导下，全市各部门以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记考察上海重要讲话精神，坚决贯彻落实党中央、国务院和中共上海市委的决策部署，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，推动高质量发展，深化改革开放，着力提升城市能级和核心竞争力。

——经济运行总体平稳，重点领域改革深入推进。全市经济社会运行保持总体平稳，完成了年度主要目标任务。深入推进“三大任务、一大平台”措施落实，营商环境改革取得新成效，政务服务“一网通办”实现新突破，持续深化重点领域和关键环节的财税改革攻坚，贯彻落实市委关于本市全面实施预算绩效管理的意见，创新发展新动能不断积累壮大，经济增长韧性进一步增强。

——财政支出聚力增效，城市能级不断提升。以供给侧改革为主线，扎实做好“六稳”工作，加快推进“四大品牌”建设，聚焦支持经济高质量发展；继续打好三大攻坚战，“加力提效”实施积极的财政政策。财政收入低速增长与支出刚性需求持续增长并存，财政收支“紧平衡”特征进一步凸显，各部门一般性支出预算全年压减幅度达到10%以上。

——城市精细化管理有效提升，社会民生持续改善。加快推进城市运行“一网统管”，促进城市运行更加有序、安全；持续健全就业服务体系，实施援企稳岗“护航行动”；完成旧区改造55万平方米，受益居民2.8万户；健全财政支农政策体系，深入实施乡村振兴战略；生活垃圾分类取得明显成效，打好蓝天、碧水保卫战，生态环境质量稳步改善。

——加大问题查处力度，着力推动问题解决。市审计局加强与市纪检监察机关、公安机关、主管部门的协作配合,不断加大违纪违法问题查处力度。对违规出租出借国有资产、国有企业管理人员渎职、政府投资建设项目承发包监管缺失等问题已移交纪检、公安及相关主管部门进一步处理，一年来，共移送各类违纪违法问题线索20项。对审计查出的问题，相关部门和单位落实整改主体责任，加强管理，健全制度，2019年度,共制定整改措施709项，建立健全制度148项，促进增收节支51.09亿元。

一、全口径预算管理审计情况

市审计局对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算开展了审计。从审计情况看，市财政局等部门进一步加强预算管理，优化支出结构，预算管理水平不断提高，各部门单位认真执行财经法规，预算执行总体较好。但审计也发现一些问题：

(一)财政预算管理方面。

1.预算编制和执行不规范。一是预算编制不准确。社保基金预算安排的郊区农村富余劳动力跨区就业补贴项目，未充分预计到预算年度补贴人数变动较大的因素，预算安排1.31亿元，计划月均补贴5.2万人，实际支出6931万元，月均补贴2.75万人。二是预算执行管控不到位。政府性基金预算安排的东滩促淤圈围地块看护项目及4个部门的20个专项支出，预算安排共计4.01亿元，当年实际未执行或执行率较低，未按规定调整预算。2个部门的16个项目早于合同进度付款，涉及金额918万元。三是收入收缴不及时。4处历史形成的社保基金实物资产处置收入，未及时上缴市社保基金财政专户，涉及金额6321万元。2个部门的门票、场地出租收入以及以前年度项目结余等，未及时上缴财政，涉及金额1666万元。

2.政府投资基金未及时确认资产和权益。截至2019年底，由财政出资的市级政府投资基金130.70亿元，财政部门对此作为支出，相关企业确认为负债，造成基金及其形成的资产未完整在账面反映，影响政府性资产的完整性。

3.国有资本经营预算收益收缴范围不完整。截至2019年，市国资委出资并委托监管的部分一级企业未纳入国有资本收益收缴范围，部分政府部门或机构直接管理的企业也未纳入收缴范围，且未纳入收缴范围的企业底数不清。

4.政府采购制度执行不严格。5个部门货物及服务采购存在未纳入政府采购范围、未按规定集中采购等问题，涉及金额4902万元。1个部门项目投标有效人数、中标单位资质等要素不符合规定，涉及金额340万元。

(二)预算绩效管理方面。

1.绩效评价管理不完善。一是评价范围全覆盖推进力度不够。部分市对区转移支付、基本建设财力等支出，未按规定纳入预算绩效管理范围。二是部分项目未按规定设置绩效目标。根据规定，无绩效目标的项目不能申请预算资金，但审计抽查发现，25家单位的追加预算项目在未设置绩效目标的情况下，仍获得预算资金8.72亿元。

2.专项资金使用效益低。一是当年下拨资金未及时使用。3个市级转移支付项目，预算安排共计162.2亿元，由于审批时间过长、资金拨付时间与实际需求不匹配等原因，资金未及时使用，当年结存46.56亿元。二是项目建成后使用率低。节能减排专项资金对7套船舶岸基供电设施补贴资金3724万元，其中3套设施由于配套设施滞后等原因至今未投入使用，4套设施因用电频率不同等原因，总体使用率仅为14.13%。

3.存量资金未有效盘活。由于以前年度项目未实施、结转结余资金2年以上未使用等原因，有6.56亿元财政性资金结存下属单位和企业。3个部门的4.71亿元往来款长期未清理。

(三)市级建设财力投资项目管理方面。

1.项目招投标管理不规范。6个项目的建设单位规避公开招投标程序，将项目中的部分大额分项工程、设备材料、勘察设计服务等内容直接发包，涉及金额1.65亿元。个别项目的投标单位通过相互串通、代为投标等手段围标、串标，涉及金额505万元。

2.项目违规转分包。3个项目的中标单位违规将项目整体转包或主体结构分包，并以管理费的名义从中获利，涉及金额1.19亿元。

3.投资控制把关不严。一是结算审核不严。11个项目存在工程量计算错误、重复计取费用或财务核算不规范等问题，造成多计工程结算价款7185万元。二是合同审核不严。3个项目未严格按照招投标约定或合同约定支付工程款，增加项目建设成本1547万元。三是施工现场管控不严。3个项目因质量问题或临时改变功能返工，造成损失浪费402万元。四是概算控制不严。7个项目因概算编制不准确或项目建设标准提高等原因，超概算3.08亿元。

(四)行政事业性国有资产管理方面。

根据行政事业单位国有资产报表反映，截至2019年底，本市行政事业性国有资产共计10720.71亿元，其中行政资产共计2558.12亿元，事业资产共计8162.59亿元。2017年市财政局在全市范围内开展了行政事业性国有资产的清查工作，但后续措施未及时跟进，从审计情况看，各部门、各单位落实相关资产管理制度还不够到位。审计发现的主要问题有：

1.资产统筹利用推进力度不够。为提高资产使用效率，本市从去年起探索建立市级资产共享共用管理制度。审计发现，一是纳入统筹使用的资产数量较少，制度推进较慢。截至2020年4月，仅入库754件可用资产，涉及34家市级行政事业单位。二是部分资产尚未统筹使用。有3个部门的55处房产长期闲置，未纳入统筹使用管理，面积共计5.51万平方米。

2.资产家底不清。5家部门单位的47处房产产权关系不明晰、权证不完整。2个部门的9处房产账实不符。2个部门的完工工程未及时进行竣工决算，或已交付使用的工程项目长期未结转固定资产，涉及金额6189万元。5个部门通过购置等方式取得的固定资产未及时入账或未办理交接手续，涉及金额2.39亿元。

3.房产出租收益应收未收。5家部门单位的9处房屋长期被无偿占用，涉及面积0.98万平方米。1家单位的10处房屋租期超过5年，且租金低于市场价。4家部门单位未及时上缴房屋出租和处置收入，涉及金额1663万元。

二、重大政策措施落实审计情况

(一)资源环境保护政策落实审计情况。

市审计局开展了节能减排专项审计调查，并在相关审计项目中重点关注资源环境保护相关政策的落实情况。从审计情况看，本市坚持生态优先、绿色发展，加快完善生活垃圾处置管理体系，落实污染防治攻坚战专项行动各项任务，但审计也发现一些问题： 

1.部分湿垃圾分散处理设施未落实污染防治措施。29座处理设施未配备废水处理设施，或配备后废水处理不达标，直接排入市政污水管网。23座处理设施无臭气收集、处理装置。

2.餐厨废弃油脂收运企业监管不到位。一是确定收运企业程序不合规。各区未按规定招投标，直接指定19家企业参与区域内餐厨废弃油脂收运，其中10家企业未办理环境影响评价。二是对收运企业考核管理不到位。2家收运企业被查出存在污染防治措施不合规的情况后，当年污染控制年度评议仍为满分。

3.新能源汽车充电设施现场审核把关不严。经抽查，426个充电设施实际情况与上报资料不符，存在实际未通电、安装地址虚假等情况，占抽查总量的52%，涉及市级补贴资金1173万元。

4.产业结构调整政策落实不到位。一是调整不彻底。2个已完成市级验收的产业结构调整重点区域内，有8家企业仍从事印刷、石材加工等应关停的生产经营活动。二是新引进的企业不符合发展方向。2个区在实施产业结构调整后，新引进的10家企业不符合区域重点发展方向,58家企业未按规定办理环境影响评价，政策实施效果不佳。

(二)乡村振兴相关政策和资金审计情况。

根据审计署统一部署，市审计局对2个区乡村振兴相关政策落实和资金管理使用情况开展了审计。从审计情况看，2个区探索符合本区特色的乡村振兴道路，推动乡村振兴各项工作，但审计也发现一些问题：

1.高标准农田建设项目管理养护不到位。有1837亩高标准农田未按设计用途种植相应的农作物，有1872亩高标准农田的排水管、水泥明沟等设施损坏，影响农业正常生产。

2.农村人居环境整治计划推进缓慢。4个新建有机垃圾处理设施项目由于选址困难、配套资金未落实等原因，实施进度较慢，区域内有机垃圾处理能力不足。3个非正规建筑垃圾堆放点约1350吨建筑垃圾未及时清运，堆放时间超过13个月，影响周边环境。

3.涉农补贴资金管理不规范。有4661万元资金存在层层转拨、超规定范围发放等问题。部分村民委员会和村集体合作社通过虚报家庭农场、多报面积等方式，违规多享受补贴408万元。

4.农村公路大中修完成比率未达标。2019年，2个区农村公路大中修里程占本区乡道、村道总里程的比率仅为3%左右，未达到8%的本市最低要求。

(三)惠企相关政策落实审计情况。

市审计局在各项审计中关注行政审批制度改革、涉企收费清理等惠企政策落实情况。从审计情况看，本市积极推进各项改革措施落实落地，减轻企业负担，支持企业发展,但审计也发现一些问题：

1.依托部门行政职能开展中介服务。个别事业单位依托其主管部门行政审批职能，开展土地权属调查等中介服务，并向服务对象收取费用，涉及金额3478万元。

2.部分小微企业未从稳岗补贴政策中受益。本市稳岗补贴政策规定，对不裁员或少裁员的参保企业，返还其上年度实际缴纳失业保险费的50%。审计抽查发现，2019年本市从业人数在5人以下(含5人)的小微企业中，符合补贴条件的有30.09万家，完成补贴申请的有7.33万家，仅占24.36%，受益面偏低。

3.未及时清理返还工程建设领域保证金。6家工程建设和运营类企业未将文明施工抵押金等各类保证金及时返还施工单位，涉及金额2.67亿元。

(四)对口支援和东西部扶贫协作政策落实审计情况。

市审计局开展了对口支援和东西部扶贫协作资金项目管理情况审计。从审计情况看，本市不断加大对口支援地区专项资金和项目的投入，助力打赢脱贫攻坚战，但审计也发现存在对口支援和扶贫项目手续不完备、扶贫协作资金使用不规范、部分项目基础管理薄弱等问题。

三、民生项目审计情况

(一)郊野公园建设运营审计情况。

市审计局对本市郊野公园建设运营情况进行了审计调查，重点抽查了7个郊野公园。从审计情况看，相关单位和各区统筹协调，合力推进郊野公园建设，不断规范郊野公园运营管理,但审计也发现一些问题：

1.规划实施完成率较低。7个郊野公园规划批复总面积130.19平方公里，由于土地整治项目成效未达预期、区级配套建设资金压力较大等原因，实际开园总面积36.59平方公里，占规划总面积的28.11%。

2.配套设施用地不合规。6个郊野公园的游客驿站等功能性建筑未办理建设用地手续，涉及土地面积2.95公顷。1个郊野公园的2个停车场占用耕地，涉及土地面积53亩。

3.公共服务运营收不抵支。各郊野公园内现有项目造血能力有限，缺乏特色经营项目，取得的经营收入无法弥补公园运营支出，2017年至2019年，7个郊野公园运营资金收支差额合计达4.14亿元。

(二)防汛安全保障体系审计情况。

市审计局对本市防汛安全保障体系建设运行管理情况进行了审计调查。从审计情况看，本市完善了防汛工作管理体系，实施了堤防改造建设等重点项目，着力提升本市防御灾害天气的能力,但审计也发现一些问题：

1.设备建成后闲置或无法正常运行。10个雨水泵站建成后，由于市政配套设施未及时跟进等原因，无法正常投入使用，涉及投资额22.23亿元。7个雨水泵站的截污设备建成后，因管道工程建设滞后等原因无法正常运行，造成污水随雨水排入河道。

2.改造项目推进缓慢。由于未及时取得立项批复、概算调整等原因，5个中心城区排水系统改造项目未能及时开工。由于涉及前期动拆迁推进缓慢、总体控规调整等原因，4个郊区排水系统完善工程尚未立项实施。

3.设施运行管理不到位。由于局部养护不到位等原因，部分排水系统实际排水能力未达到预期。2018年1月至2019年8月，中心城区有系统记录的积水310次，其中降雨量在1年一遇标准以下时，仍发生积水206次，占66.45%，短时积水问题较突出。

(三)保障性安居工程审计情况。

市审计局对本市保障性安居工程资金投入和使用绩效情况进行了审计。从审计情况看,本市贯彻落实中央相关政策要求，积极推进城镇棚户区改造、保障性住房建设等各项安居工程,加大民生保障力度，但审计也发现一些问题：

1.部分专项资金闲置。个别区因项目进度滞后，造成以前年度安排的大居及城中村改造项目资金闲置在区土地储备中心，涉及金额5.84亿元。

2.空置动迁安置房被违规占用和出租。2个区空置动迁安置房存在被非法占用、擅自出租等违法问题，涉及房源94套。

3.房源差价款未按规定上交。7个市属共有产权保障房项目，其房源供应价高出建房协议价的差价款，未按规定及时上交市住房保障专户集中监管，而是留存在建设单位，涉及金额4.38亿元。

4.交房不及时额外增加征收成本。10个征收安置房项目因市政配套建设滞后等原因未能按期交房，造成征收安置居民长期在外过渡，增加逾期过渡费支出2.24亿元。

四、国有企业审计情况

市审计局对部分市属国有企业开展了审计,从审计情况看，相关企业贯彻落实市委、市政府决策部署，按照高质量发展要求，增强国有经济竞争力和抗风险能力，稳步推进国资国企改革,但审计也发现一些问题：

1.资产负债约束管控措施未有效执行。13家企业集团未按主管部门要求上报资产负债率管控清单，其中2家企业集团年末资产负债率已超过预警线。16家企业集团已上报管控清单，但覆盖面不完整，抽查的5家企业集团应上报下属企业数量394家，实际仅上报了13家。

2.国有企业对下属公司经营风险监管不到位。4家企业集团下属公司在从事类金融产品投资和供应链融资等高风险业务时，存在未经集体决策以及对资金垫付、物权管控不力等问题，造成较大损失风险，涉及金额14.49亿元。1家金融企业下属公司违反承保规则，扩大保险责任，造成赔款损失风险,涉及金额2.68亿元。

3.存量资产使用效率不高。一是长期闲置。5家企业集团的存量土地由于未按期开发等原因，空置时间长达1年及以上，涉及面积348万平方米。二是出租管理不善。2家企业集团的48处房产被长期低价出租，3家企业集团的33处房产被承租方擅自转租。三是处置不规范。1家企业下属公司报废资产内控缺失,处置程序倒置且未经比选和比价，价格明显偏低。

五、审计建议

以上问题产生的原因，有些是制度不健全、执行不到位，也有些是部门间协同配合不力等，需要持续深化改革，加强管理，提高绩效，推动问题根本解决。为此建议：

(一)统筹推进疫情防控和经济社会发展，推动惠企利民政策落地。在常态化疫情防控形势下，围绕优化营商环境、财政资金提质增效、就业优先，完善配套措施，保障中小企业充分便利享受政策，营造公平竞争市场环境。统筹推进三大攻坚战，精准有效实施旧区改造，健全垃圾分类、郊野公园等民生项目落地的配套政策，充分发挥政策效应。

(二)全面实施预算绩效管理，持续提高财政支出效能。牢固树立过“紧日子”思想，加强预算约束，压减低效开支，进一步优化财政支出结构，将财政资金用到刀刃上。清理盘活各类存量资金和闲置资产，完善绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制，推动建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。 

(三)完善行政事业性国有资产管理，提升资产管理质量。推动各部门、各单位全面清查国有资产家底，建立健全国有资产管理工作机制，强化主体责任，增强部门间协调统筹和信息共享。推进资产管理和预算管理相结合，优化资产配置，加大调剂使用力度，推进共享共用，提高资产使用效率。

(四)强化国有企业监管，深化企业内部治理。深化区域性国资国企综合改革，督促国有企业集团健全现代企业治理制度，加强对下属企业经营监管，及时发现和处置经营风险，提升国有企业经营水平和抗风险能力。加强内部审计能力建设，健全机构设置，增强人员配备，充分发挥内部审计规范发展、制约权力、防范风险和提高效益的作用。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

根据审计署统一部署，市审计局对本市16个区疫情防控资金和捐赠款物管理使用情况开展了专项审计。截至2020年3月31日，16个区各级财政共安排疫情防控资金16.38亿元，实际使用9.21亿元。各区红十字会、政府部门和单位共收到社会捐赠资金1.1亿元，支出0.93亿元；接受捐赠物资2430.13万件，安排使用2168.42万件。同时，市民政局会同市审计局出台本市疫情防控慈善捐赠管理办法，加强慈善捐赠款物的分配、管理和使用。

从审计情况看，本市16个区高度重视并抓实疫情防控工作，防控资金和捐赠款物管理、分配和使用总体比较规范，为疫情防控提供了有力保障。但也存在部分防控资金和物资未及时下拨、捐赠款物缺乏集中统一管理等问题。审计指出后，相关区坚持边审边改，及时拨付防控资金和物资，坚持边审边管，健全物资管理台账，完善财务核算，坚持边审边建，制定出台了15项规范管理制度。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我们将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，在市委、市政府的坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届二中、三中、四中全会精神，坚持党对审计工作的集中统一领导，自觉接受人大的监督，依法履行审计监督职责，更好发挥审计在党和国家监督体系中的重要作用，为奋力夺取疫情防控和经济社会发展双胜利作出更大贡献！

以上报告，请予审议。

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