关于2017年度上海市市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告 来源:2018-07-26   发布时间：2018-08-20 08:27

——2018年7月26日在上海市第十五届人民代表大会常务委员会第五次会议上

上海市审计局局长  王建平

 

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，报告2017年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据审计法及相关法律法规，市审计局对2017年度市级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神和习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上重要讲话精神，认真落实中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》，重点关注财政资金使用绩效和政策实施效果，紧紧围绕市委、市政府中心工作，着力“查问题、防风险、促改革”，充分发挥审计监督在推进全面从严治党、助力打好“三大攻坚战”、促进深化改革等方面的积极作用。

2017年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，全市各部门认真贯彻市委、市政府决策部署，按照当好“全国改革开放排头兵、创新发展先行者”的要求，全面深化改革，积极推动创新，经济社会持续健康发展。从审计情况来看，市级预算执行情况总体较好，财政保障能力进一步增强。

——经济运行稳中向好，改革创新取得新进展。全市经济运行总体平稳，稳中向好、好于预期，全市生产总值同比增长6.9%，一般公共预算收入同比增长9.1%。以深化自贸区建设为突破口，扩大开放，全面推进各项改革。以建设科创中心为载体，大力推进创新驱动发展。经济活力和动力进一步增强，质量和效益进一步提高，国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”建设取得新进展。

——民生福祉持续改善，城市社会治理不断提升。着力补短板惠民生，继续提高城乡低保、最低工资等民生保障标准，稳步推进住房保障和旧区改造。加大财政民生投入，教育、卫生、社会保障和就业、住房保障等方面支出合计1036.6亿元，大力推动基本公共服务均等化。加强社会治理、城市管理和生态文明建设，深入推进城乡一体化和污染防治工作，美丽乡村建设初见成效，城市管理和社会治理精细化程度不断提高。

——财政支出结构不断优化，各项财税改革深入推进。围绕推进实施自贸区和科创中心建设两大国家战略，创新财税支持方式，优化财政支出结构。加大对科技领域投入，市级科技支出215.8亿元。积极落实各项减税降费政策，清理取消5项涉企收费，降低社保缴费比例，切实减轻企业负担。深入推进市区两级财政事权和支出责任划分等各项财税改革，整合盘活存量资金。建立健全债务风险应急处置机制，进一步扩大预算公开的覆盖面。

——审计整改成效较好，闭环管理机制日益完善。市政府召开常务会议研究部署审计整改工作，有关部门和单位认真落实审计整改，市审计局加强跟踪检查，配合市人大常委会开展跟踪调研，建立健全与相关部门的协调工作机制，完善闭环管理机制。截至目前，针对2016年度审计查出的问题，各部门、单位制定整改措施348项，建立健全制度136项，基本整改完毕。对15项涉嫌严重违纪违规问题线索，市审计局已移交相关部门作进一步处理。

一、财政管理审计情况

根据人大预算审查监督重点向支出预算拓展的要求，重点审计了市级一般公共预算、国有土地使用权出让收支预算、国有资本经营预算和本市社会保险基金预算的执行和决算草案情况。根据市财政局编制的政府决算草案，2017年度市级四本预算收支决算情况如下：

从审计情况看，市财政局等相关部门积极深化财税改革，加强预算管理，加大对关键领域和薄弱环节投入，支出结构进一步优化。审计发现的主要问题：

(一) 市级一般公共预算审计发现的问题。

1．项目前期准备不充分，专项资金使用效益不高。一是抽查了“第四轮公共卫生三年行动计划专项资金”4.02亿元，实际仅支出1.2亿元，占比30%。二是抽查了“都市现代农业发展专项资金”2.47亿元，实际仅支出0.25亿元，占比10%。三是“生活垃圾减量专项资金”2年预算安排共计0.95亿元，截至目前尚未支出。

2．专项转移支付管理有待进一步优化。一是18个福彩公益金项目资金未按规定纳入市对区转移支付，而是通过市民政局部门预算直接拨至区民政局，金额共计3.8亿元，缺乏财政部门有效监管。二是因病支出型贫困家庭帮困专项补助等4项资金，用途类似，均用于对困难人群生活补助,并且金额较小。

3．部门间缺乏信息共享机制，影响税收征管质量。一是因缺乏规土部门的土地出让补充合同信息，税务部门未及时对6户签订补充合同的企业补征契税和印花税，涉及税款共计4427.71万元。二是因缺乏工商部门的企业注销信息，税务部门未及时发现29户工商已注销企业仍在开具增值税发票共计3.43亿元。

4．对企业日常纳税申报监管不到位。税收管理系统包含企业纳税申报信息，但税务部门未能充分利用上述信息进行综合分析，并进行关联税种比对、预警指标设置。抽查发现，16个区税务局未能及时发现征管的734户企业少缴印花税、企业所得税等税款共计4630.88万元。

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(二) 市级政府性基金预算审计发现的问题。

1．专项债券发行费未按规定纳入基金决算。2017年新增土地储备专项债券发行费共计4592万元，市财政局未将上述发行费纳入土地出让收支决算，而是纳入一般公共预算核算，影响了一般公共预算收支决算和政府性基金收支决算的准确性。

2．7幅储备地块未经批准出租出借。部分由市土地储备中心和徐汇区联合储备的地块，未经规土部门批准对外出租出借，共涉及7幅地块，面积共计9.49万平方米。其中，3幅地块面积共计1.11万平方米，被无偿出借给招商项目开发商或施工单位。

3．5.94亿元土地储备资金未按规定纳入专户核算。市土地储备中心将收储土地补偿款、临时出租收入及利息收入等5.94亿元纳入中心日常经费账户核算，未按规定纳入土地储备资金专户核算。

(三) 市级国有资本经营预算审计发现的问题。

1．预算支出项目调整不及时。2016年，市级国资经营预算资本金预算安排6亿元，用于世博区域配套项目建设。2017年3月，因规划调整该项目取消，但相关企业未及时申请预算调整，截至2018年3月底，上述资金仍宕存账面未使用。

2．国有企业信息化项目部分目标功能未实现。3个以前年度国资经营预算安排的企业信息化建设项目，竣工并已投入使用，但其部分目标功能未达预期。

3．国有企业损益核算不准确，影响国有资本经营收益计缴基数。抽查发现，7户国有企业少计2016年及以前年度利润总额共计3.33亿元，影响国有资本经营收益收缴基数，主要原因是收入、成本、费用核算不准确，以及以前年度损益未及时调整等。

(四)本市社会保险基金预算及部分公共资金审计发现的问题。

1．原小企业欠薪保障金结余资金处置办法尚未明确。本市原小企业欠薪保障金制度已于2007年停止执行，因后续处置未明确，结余资金4.54亿元长期宕存在财政专户，造成资金闲置。

2．工伤保险基金先行支付的后续处置不够到位。2013年至2017年，市社保中心累计先行支付工伤保险基金1.09亿元，期间仅追回1.36万元。相关部门未按规定采取向金融机构查询用人单位的其他存款账户、向法院提起诉讼或提出申请等措施进行追偿，对确实无法追偿的也未及时清理、销账。

3．部分社保基金筹集及使用管理不够到位。一是金山区重残人员基本医疗保险参保资金中，财政部门应承担部分68.56万元未及时到位。二是未经专家或专业评估机构验收，市社保中心即支付了工伤预防培训服务费余款79.52万元，不符合人力资源社会保障部和本市的相关规定。

审计指出问题后，有关单位正在研究，并采取改进管理、完善制度等措施加以整改。目前，5.92亿元土地储备资金已按规定纳入专户核算。

二、部门预算执行及决算草案审计情况

根据人大预算审查监督重点向支出预算拓展的要求，重点关注部门预算编制的完整性、预算支出的绩效等，对14家市级部门及所属69家单位2017年度预算执行及决算草案开展了审计。从审计情况看，各部门预算管理不断加强，预算执行总体较好，各单位基本遵守有关财经法规，提供的决算草案报表基本真实地反映了年度收支和资产负债情况。审计发现的主要问题：

1．财政资金、资产使用管理绩效不高。一是8家单位长期结存的资金共计1.82亿元，未及时清理结转。二是2家单位的预算资金共计1197.22万元，结存下属单位，造成资金闲置。三是2家单位未对不符合规定的银行账户进行清理及销户，造成资金沉淀共计654.03万元。四是4家单位3932.35平方米房屋资产被其他单位无偿占用。五是3家事业单位对下属投资企业未建立有效的资产投资收益机制，相关收益未及时收取。

2．预算编制、执行及调整不规范。一是7家单位预算编制不完整、不准确、不细化，涉及金额共计1.73亿元。二是12家单位部分公用经费、项目经费未按标准、范围执行，部分资金改变预算用途等，涉及金额共计331.23万元。三是13家单位的部分服务采购项目，在预算执行中未严格履行政府采购程序，涉及金额共计6750.83万元。四是9家单位未及时调整预算，造成部分预算无法执行完毕或预算超支，涉及金额共计6031.13万元。

3．财务管理存在薄弱环节。一是有的部门下属事业单位存在劳务费、稿费报销凭证不全，发放依据不足，部分发票连号且不能说明原因等情况，涉及报销凭证3113张，金额共计210.6万元。二是有的部门下属事业单位违规出借银行账户，并以单位名义开具资金往来结算票据，涉及金额共计37.27万元。三是9家单位存在固定资产账实不符的问题，涉及账面金额共计3834.16万元。四是12家单位共443份合同存在未归口管理、要素不全、格式不规范等问题。

4．决算编报还不够准确。9个市级部门决算收入不实536.59万元，支出不实46.16万元，资产不实2726.74万元，负债不实6175.92万元，净资产不实7666.90万元。

审计指出问题后，有关单位通过清理结转资金、销户调账、收入上缴、制定办法等措施，审计期间整改了1.15亿元，决算不实金额已全部进行了调账。在此基础上，相关单位进一步采取措施，研究完善相关财务和预算管理制度，规范相关管理流程。

三、政策措施落实跟踪审计情况

根据人大预算审查监督重点向政策预算拓展的要求，围绕打好“三大攻坚战”和市委、市政府重点工作，对相关政策措施落实情况开展了跟踪审计。从审计情况看，相关政策措施落实情况总体较好，但也存在一些需要进一步推动和改进的问题。

(一) 3个区落实污染防治相关政策措施情况。

按照审计署统一部署，市审计局对宝山、青浦和奉贤等3个区落实长江经济带生态环境保护政策措施情况开展了专项审计。从审计情况看，相关区积极贯彻执行中央及本市生态文明建设的决策部署及政策措施，加强污染防治工作。审计发现的主要问题：

1．污水未及时处置，影响周边环境。一是有的区城镇污水处理能力不足，污水管道长期高水位运行，导致日均4.63万立方米纳管污水无法处理，部分区域污水冒溢。二是2个区的15座农村污水处理设施报废、损坏或停用，污水直排，影响周边河道水质。三是有的区污水管网建成后，仍有部分沿线单位污水未及时纳管，直排河道。

2．污泥处置监管不到位，存在二次污染隐患。一是2个区河道整治疏浚出的143.08万立方米底泥，未经检测直接施用或堆放在农村闲置土地上，其中部分重金属超标。二是2个区对排水管道疏通产生的3.17万吨污泥，未跟踪记录其最终去向和用途，或记录不完整。三是有的区2家污水处理厂4.09万吨污泥，重金属含量超过园林绿化栽植土的指标限值，仍直接用于园林绿化。

3．生活垃圾未有效处理，影响垃圾综合治理效果。一是有的区生活垃圾分类产生的废弃轮胎、油漆桶等有毒有害垃圾，长期滞留分拣点，且未采取污染防控措施。二是有的区的12座已封场垃圾填埋场、在用中转站及压缩站产生的渗滤液，每年约有180吨未经检测和处理，直接排入管网或运至污水厂。

(二) 支持中小微企业发展的金融风险防控相关政策措施落实情况。

为促进中小企业和“三农”发展，本市积极支持市属商业银行发起设立村镇银行，稳步推进小额贷款公司发展，并设立政策性融资担保基金。审计重点调查了3家市属商业银行发起设立的64家村镇银行、纳入本市监管的14家小贷公司，以及市中小微政策性融资担保基金的风险防控情况。从审计情况看，金融机构风险防控工作持续加强，监管部门也加大了监管力度，但还存在一些薄弱环节，一定程度上存在风险隐患。审计发现的主要问题：

1．村镇银行风险管控存在薄弱环节。一是支农惠农作用不明显。64家村镇银行投向“农林牧渔业”的贷款占全部贷款比例仅为12.85%，有的村镇银行集中投向钢贸企业形成不良贷款3.84亿元。二是“小额分散”原则未得到严格执行。有25家银行户均贷款余额、单笔100万元以上的贷款不良率均超过相应监管指标。三是风险管控薄弱。9家村镇银行因贷前调查、贷款审核、贷后检查不到位，产生不良贷款3.95亿元。四是11家村镇银行违规放贷5.03亿元，且对责任人处罚不严。

2．小额贷款公司经营管理需进一步规范，监管有待加强。一是“小额分散”原则未得到严格执行。7家小贷公司通过向关联借款人发放贷款的方式，规避监管要求，实际贷款集中度超过监管规定。二是贷款损失准备计提不足。根据相关规定测算，14家小贷公司2017年底少计提贷款损失准备约2.67亿元，不满足风险覆盖要求。三是借款人融资成本较高。7家小贷公司除贷款利息外，还以咨询费、融资服务费等形式收取各项费用，折算成年化利率较高，部分甚至超过民间借贷利率规定。四是部分区小贷公司监管力量不足，监管部门职能未充分发挥。

3．市中小微企业政策性融资担保基金因信息共享不畅，影响担保对象的核实。经抽查，66笔担保业务涉及的42家企业，在担保前受过市工商局、市质量技监局等执法机构的违规处罚，担保金额共计1.79亿元。7笔担保业务涉及的3家企业，在担保前已发生欠税，担保金额共计800万元。担保中心在审核中，未能实现同市法人信息共享与应用系统、税收信息系统等的信息共享，核实手段不足。

(三) 扶贫协作及对口支援相关政策措施落实情况。

为助力打好扶贫攻坚战，提升东西部扶贫协作及对口支援工作水平，提高援助资金使用效益，市审计局对本市对口支援喀什地区莎车、泽普、叶城、巴楚等四县发展资金和项目开展了跟踪审计。从审计情况看，本市加大援疆资金投入，2017年安排援助资金24.53亿元，同时建立健全了援疆项目资金管理制度，规范各项管理。审计发现的主要问题：

1．5个项目建设进度滞后。为提高资金使用效益，市对口支援新疆工作前方指挥部将历年项目结余资金，统筹安排用于新的援建项目。但抽查发现，截至2017年底，仍有5个新项目尚未正式实施，涉及资金1511.08万元。

2．1800万元结余资金未及时上缴当地县财政。抽查了4个县已实施完成的10个项目，结余资金合计1800万元，仍留存在项目实施单位，未及时上缴当地县财政。

3．2个项目存在资金缺口。因项目建设资金被调剂用于其他项目、当地县财政配套资金未到位等原因，2个项目资金存在2175.38万元缺口，影响项目建设进度。

(四)历史文化风貌区和优秀历史建筑保护相关政策措施落实情况。

近年来，本市按照城市精细化管理要求，切实推进历史风貌区和优秀历史建筑的保护工作，打造上海文化品牌。从审计情况看，市区各级管理部门积极推进此项工作，有效提升了城市功能和品质，改善了旧区群众的居住条件。审计发现的主要问题：

1．部分被拆除的保留历史建筑未按规定进行论证。根据市政府批复的《上海市老城厢历史文化风貌区保护规划》，保留历史建筑因特殊情况需要迁移、拆除的，必须经过历史文化风貌区规划管理特别论证制度审议。抽查发现，2014年，老城厢历史文化风貌区内10栋保留历史建筑未经论证已被拆除。

2．部分严重损坏的优秀历史建筑未及时修缮。根据相关资料反映，全市1058处优秀历史建筑中，有233处建筑存在不同程度的损坏，其中严重损坏的有10处。审计发现，在现有的法律法规和管理体制下，区房屋管理部门对优秀历史建筑未及时修缮，致使建筑物发生损毁危险的，缺少针对性的措施和办法。

3．部分风貌保护街坊底数不清。抽查发现，有25处风貌保护街坊范围与旧城区改建区域范围重合。在2017年9月市政府公布第二批风貌保护街坊名单时，上述部分街坊已开展旧城区改建和房屋拆除工作。根据有关部门提供的资料，截至2018年5月，4个区共6处风貌保护街坊已拆除建筑面积22.53万平方米。

(五) 促进乡村振兴相关政策措施落实情况。

为促进本市乡村振兴，2017年3月，市政府下发了《2017年本市城乡发展一体化工作目标》，确定了2017年底要完成的8个方面共39项目标任务。市审计局重点抽查了支持农村产业融合试点、聚焦重点推进规划编制等19项目标任务。从审计情况看，牵头部门积极落实各项政策措施，协调相关部门及区推进实施，取得较好成效。审计发现的主要问题：

1．有关规划编制工作滞后。按照目标任务，市农委负责牵头完成市和9个区的“休闲农业与乡村旅游产业发展设施”布局规划编制，并推进新增试点项目。但截至2018年5月，除金山区外，市和其余8个区的规划编制工作尚未完成，影响试点项目推进。

2．部分郊区断头路未按期开工。按照目标任务，市交通委负责牵头推进的华扩路等22条郊区断头路（区区对接）应在2017年内开工。但因动迁难度大、建设程序办理滞后等原因，截至2017年底，仍有10条道路主体工程未正式开工建设。

3．农村信息化发展工作未按计划进度完成。一是促进美丽乡村与智慧村庄相结合的具体工作方案未按期制定出台。二是因市级平台建设进度滞后，全市居村电子台账系统建设未按期完成。三是抽查9个智慧村庄试点项目发现，有3个项目未按期完成建设或验收。

审计指出问题后，2个区的15座农村污水处理设施已恢复正常使用。5个尚未实施的援疆项目已通过取消或调整内容等方式予以整改，1800万元结余资金已全部上缴财政。个别郊区断头路已取得施工许可证。其余问题有关单位正在研究整改。

四、重点民生资金及项目审计情况

近年来，为满足人民群众对美好生活的向往，提升民生福祉，市政府加大民生领域的资金投入和项目建设。市审计局对保障性安居工程等民生资金和项目开展了审计，推进完善民生方面的支出预算和政策，着力保障和改善民生。从审计情况看，相关民生投入对改善困难群众生活居住条件，扩大公共服务供给，满足群众文化卫生需求等方面，发挥了重要作用，资金和项目管理情况总体较好，但也存在一些有待进一步规范的问题。

(一)保障性安居工程跟踪审计情况。

按照审计署统一部署，全市审计机关对本市2017年度保障性安居工程建设管理情况开展了跟踪审计。审计发现的主要问题：

1．16个项目进度滞后。6个项目因基地动迁缓慢等原因，未按期建成，涉及保障房6447套。3个项目因配套道路建设滞后等原因，建成后无法交付使用，涉及保障房2796套。7个应同步配建的大居养老机构，在大居建成后尚未开工建设。

2．42.42亿元资金未发挥效益。开发商收到的房源需求单位购房款，与政府建房协议价之间的差价款37.53亿元，未及时上缴主管部门。个别开发商将保障房项目贷款2.04亿元，用于非公共项目支出。2.85亿元建设资金因项目取消、结算不及时等原因，长期闲置。

3．3751套保障房分配管理使用不规范。140户不符合条件家庭，违规享受保障房128套，获得补贴资金14.2万元。3623套保障房被违规占用、出租或对外经营。

(二) 社区文化活动中心审计情况。

审计调查了全市社区文化活动中心的建设、运营和管理情况，对其中31个进行了重点抽查。审计发现的主要问题：

1．擅自改变场馆功能用途。5个活动中心将场馆出租给第三方用于商业经营，4个活动中心部分用房被政府部门及单位占用，7个活动中心违规开办经营性培训班。

2．一些场馆及设施使用效益不高。3个活动中心有1.46万平方米场馆闲置。10个活动中心的健身房将公益性开放时间设在日常工作时段，使用率不高。此外，全市的活动中心公益性网吧上网人数逐年下降，利用率不高，造成资源闲置。

3．财务管理不规范。9个活动中心的场地出租收入等723.29万元未上缴财政。4个活动中心获得的财政补贴资金1000万元，未按规定用于日常运营，而是用于支付项目工程款。

(三) 郊区新建医院审计情况。

本市自2009年起新建4家郊区医院，2012年底基本建成并试运营。近几年郊区医院门急诊、住院人次均逐年上升，有效缓解了郊区居民看病难的问题，促进了医疗资源的均衡布局，初步实现预期目标，但在一些方面还存在差距，需进一步加以推进和完善：

1．人员等基本配备存在差距。截至2017年底，4家医院医护比均未达到相关文件的要求，护理人员短缺。

2．医疗服务能力存在差距。4家医院在疑难重症诊治、关键医疗技术开展等方面，尚未完全具备相应的服务能力。2017年度承接的高难度病种、高难度手术占比低于市级综合医院。

3．教学科研能力存在差距。目前，4家医院缺乏教学、科研等硬件设施，以及独立招收研究生的资格，影响教学科研能力进一步提升。

(四) 部分重点建设项目审计情况。

重点审计了市级建设财力安排的4个医院项目、10个市政工程项目竣工决算情况，以及轨道交通建设项目管理情况，审计发现的主要问题：

1．轨道交通自主招标项目采购流程不规范。抽查申通集团自主招标采购的319份合同发现，有289份合同涉及的采购流程不规范，评标专家未从专家库中抽取，全部由该公司内部人员担任，涉及合同金额共计37.4亿元。

2．市政工程项目竣工验收手续办理不及时。8个项目因建设程序履行不到位，未及时办理竣工验收手续。如北翟路中环线立交工程项目于2010年4月建成通车，但截至2017年底，尚未办理竣工验收备案手续。

3．医院项目超概算投资较为突出。3个项目因概算编制不准确、重大设计变更等原因，超概算投资合计1.3亿元。如龙华医院国家中医临床研究基地项目因装饰工程概算指标偏低等原因，超概算5691.64万元，超概算比例15.96%。

审计指出问题后，个别违规出借的保障房项目贷款资金已全额收回，3个超概算的医院项目已上报主管部门申请调整预算，申通集团已在自主招标平台专家库中增补了560名社会评标专家。其余问题有关单位正在研究整改。

五、审计建议

(一) 继续深化财税领域改革，提高财政资金使用绩效。一是加强跨部门监管协作和数据共享，确保各项收入应收尽收，及时足额上缴国库。二是建立专项资金综合协调管理机制，及时出台项目申报指南及实施方案，强化项目过程管理，提高资金使用绩效。三是进一步优化民政帮困、福彩公益金等专项转移支付，扩大转移支付范围，完善转移支付管理。

(二) 持续推动政策措施落实，提升政策实施效果。一是围绕打好“三大攻坚战”和市委、市政府决策部署，进一步细化目标任务，明确责任分工，加强统筹协调。二是加强对重点领域的监管和风险防控，完善相关考核、管理、指导、激励机制，确保各项政策措施落实到位。三是结合深化改革要求，针对存在的薄弱环节和制约因素，进一步梳理完善各项政策措施，推动改革举措落地生根。

(三) 切实强化民生领域监管，着力保障和改善民生。一是进一步完善各项民生资金及项目的使用管理制度，规范管理，提高效益。二是加强监督检查力度，确保民生资金和项目真正用于改善民生。三是加大对违纪违规问题的处罚力度，对失职、渎职行为涉及的相关责任人进行严肃查处，坚决纠正损害群众利益的行为。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

市审计局将更加紧密地团结在以习近平同志为核心的党中央周围，在市委、市政府的坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大、十九届二中、三中全会和十一届市委四次全会精神，自觉接受市人大的指导和监督，依法履行审计监督职责，锐意进取、尽责担当，努力为上海提升城市能级和核心竞争力，加快建设卓越的全球城市和具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市作出新的更大贡献！

以上报告，请予审议。

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