根据《中华人民共和国审计法》的规定,2020年3月至2020年6月,区审计局对2017年至2019年战略新兴产业发展和服务业发展引导财政专项资金进行了专项审计调查。
一、基本情况和审计评价
(一)项目管理情况
1、战略性新兴产业项目管理情况
一是配套项目方面,2017年9月,区科经委制定《关于拟对<浦东新区十三五期间促进战略性新兴产业发展财政扶持办法>中重大国家级、上海市级产业化项目进行配套的函》并通过区财政局批复,决定对3项国家级和4项市级的产业专项根据1:0.5的比例但总额不超过500万元的标准进行主动配套。二是区级技改项目方面,审计年度内,区科经委共受理申报项目36个,经第三方中介出具核查意见,并通过区科经委、区发改委、区财政局联合会审,按照投资额的10%但不超过500万元的标准,共奖励区级技改项目20个,核定奖励支出6266.64万元。
2、服务业发展引导项目管理情况
2017年至2019年经各开发区管委会转报,区发改委共受理申报项目508个;通过专家评审和部门会审等程序后,上报市发改委的项目139个并获市发改委立项75个;审计年度内,区发改委委托上海第一测量师事务所有限公司共计验收76个项目。
(二)专项资金预算及拨付情况
2017年至2019年,区财政局实际拨付战略性新兴产业项目相关支出总计30057.90万元,其中与十三五战新办法相关的项目支出为21983.50万元,涉及重点技术改造、软件和集成电路产业发展、生物医药以及高端智能装备首台突破和示范应用等项目共计92个。
2017年至2019年,服务业发展引导资金预算指标总计14000万元,实际支出总计11634万元。其中拨付首款配套6379万元,涉及75项;拨付验收通过后尾款配套4465万元,涉及48项;验收后作结项或核销处理停止拨付尾款的涉及26项,另有2个项目验收后等比例收回专项资金48万元。
审计调查结果表明,审计年度内,十三五战略性新兴产业项目扶持专项和服务业发展引导专项工作得到稳步推进。一是产业能级稳定攀升,重点产业整体呈增长趋势。二是战略性新兴产业规模和占比得到提升,基本达成十三五产业规划相关目标。三是重点产业园区能级持续提高,发挥了重点战略性新兴产业的集聚效应。但还存在科技政策体系未融合完善、服务业发展引导专项立项验收不规范、专项资金内部管理不健全等问题。
二、审计发现的主要问题
(一)政策制定和贯彻执行方面
1、部分扶持项目战略性新兴产业特征不明显。如配套的市级重点技术改造项目的扶持条件主要以鼓励企业升级改造提升工艺和生产水平为目标,实际操作中也以企业购置固定资产等投入完成情况为主要考核条件,没有明确针对属于战略性新兴产业项目的规定要求;区级重点技术改造项目虽然有“属于战略性新兴产业或者浦东传统优势产业”的要求,但审计发现,三年内 20个区级重点技术改造项目中有5个项目所属行业为轻工制造业、印刷包装行业等非战略性新兴产业和传统优势产业领域,涉及资金1403万元。
2、区级政策跟进较滞后,扶持产业领域覆盖面较小。2017年至2019年,上海市科委和经信委等部门针对部分战略性新兴产业细分领域相继出台了《关于本市推动新一代人工智能发展的实施意见》和《上海市工业互联网创新发展专项支持实施细则》等重点明确的专项支持,但同期,浦东新区除十三五战新办法外,缺少对新区重点战略性新兴产业领域更有针对性的具体办法和举措。如审计年度内,十三五战略性新兴产业扶持项目涉及集成电路和软件信息类55个,生物医药类10个,高端智能装备类6 个,其他汽车和工业类21个,但新材料、新能源、新能源汽车、节能环保、数字创意等战略性新兴产业领域未见扶持投入。
3、配套资金比重较大。审计年度内,十三五战略性新兴产业项目支出中对市级专项的配套支出为15716.86万元,占总支出21983.50万元的71.5%;服务业发展引导专项总支出11634万元,均为对获得市级扶持资金的项目配套(按市区分别1:1的比例支持)。上述专项扶持范围都比较单一,且配套比重较大,在进一步拓展和挖掘新区区域特色产业项目的规模和潜力环节相对薄弱。
4、统筹管理机制不够健全。审计抽查区科经委科技发展基金支出显示,有54家企业在审计年度内,同时获得战略性新兴产业项目扶持和科技发展基金各类专项,占战略性新兴产业发展专项涉及项目总数92个的58.7%,获补贴企业集中度较高,但区科经委在落实“从优不重复”方面未建立统筹管理机制,在查重范围、方式、程序和对类似项目的重点关注核实等方面缺少规范性。
(二)内部控制管理方面
1、战略性新兴产业发展专项未归口管理
截至2019年底,战略性新兴产业专项操作流程,仅反映区科经委负责受理街镇开发区申报、形式审核和提请区财政局拨付资金等基本程序,但缺乏内部综合管理制度来明确内部机构权责和操作规范,项目管理存在薄弱环节。该专项工作涉及区科经委电子信息产业处、生物医药和新材料处等6个内设部门,但未明确归口管理部门,分配编制预算资金和实施后期监督综合评估等职责分配不明确;同时,各内设部门从操作流程到拨付进度也不尽相同,缺少规范性。
2、区技改项目环评条件设置不明确
2017年,19个区技改核查项目中共有7个项目因未提交环评批复文件、环评批复与备案文件名称或总投资额不一致等原因未获立项,但环评条件及具体标准,在《浦东新区支持开展重点技术改造项目申报指南》中未予体现;此外,2018、2019年部分项目二次申报并提交补办材料后获得奖励,但存在补办材料与规范的环评批复不匹配,且与技改项目名称不一致等情况,操作手势与2017年存在差异。如某项目2017年因提交环评批复与技改项目无关未获立项,2018年提交了《项目(调整)环境影响报告表的审批意见》后获立项并取得奖励;某项目2017年因未提交环评批复文件未获立项,2019年提交了《环保违法违规建设项目规范整治报备表》后获立项并取得奖励。
3、对稽察发现重大问题的项目未及时采取有效措施
审计年度内,区发改委下属重大建设和政府投资项目稽察事务中心发现6个项目建设单位存在项目实施主体经营异常、项目停滞、项目实施主体调整为合作企业且税管地不属于浦东等重大问题,但区发改委未及时采取有效措施。此外,稽察在4个项目中还发现设备购置未见发票、资金未实际支付、未见设备实物等问题,但区发改委未能及时有效利用稽察成果,跟踪问题整改不到位。
(三)服务业发展引导项目立项验收管理方面
1、立项初审内容不够细化,标准不够清晰
一是专家初筛评审的内容不够细化。评审专家根据由方向符合性、项目合理性、目标合理性、投资估算合理性、项目的可实施性和申报单位实力六个定性指标组成的评价指标体系对项目进行综合评审,较难体现公正、客观、科学原则,且实际情况中,专家打分大多只打总分无明细评分。
二是部门会审筛选过程不清晰。区发改委、区科经委、区商务委和区财政局四部门在专家评审筛选后的项目基础上,再次进行会审筛选,形成拟报送上海市发改委的项目清单,三年会审筛选情况分别为100选69、100选40和40选30,但审计未见相关项目否决具体原因及遴选过程相关材料。
2、社会专家组成未能满足项目验收需求
审计年度内77场项目验收专家评审中,有69场仅有非财务社会专家1人,不利于对企业项目总投资完成情况和专项资金使用情况的专业审查;另外除财务专家外参与评审的其他专家仅3名,其中计算机方向专家2人,创投企业人员1人,未安排生物医药、汽车制造等行业专家参与评审。如基因修饰细胞治疗技术研究和技术转化服务平台的建设、肿瘤微环境三维筛选和新药研发平台等生物医药项目,参与评审社会专家仅一名,且其专业领域为计算机软件。
3、部分项目验收审核把关不严
一是个别项目存在合同等材料不实情况。某项目涉及一份设备购置合同,签订日期为2014年5月30日,合同供应商为两家企业。审计发现,其中一家供应商实际成立于2018年3月8日,晚于上述时间。且经审计实地勘察,未见设备实物。基于该项目已延期两年以上等原因,区发改委于2018年11月经过验收决定停止拨付尾款作结项处理,原计划获得400万元专项资金的企业最终获得市、区两级首笔引导资金共计235万元。
二是个别获认定的项目投资额与实际情况存在差异。如某项目上报的建设总投资中包含物流租赁支出,经验收被列入总投资,但审计延伸发现该支出主要为项目企业向个体户租赁车辆而支付的费用,但最终该费用由销售对象承担,不属于项目企业的投资建设支出。涉及市区两级引导资金补贴折合101.18万元。
三是验收档案未见相关材料。审计抽查发现,有50个项目验收档案中存在未见设备购置费发票、房屋租赁合同、软件开发费明细、人才引进费相关人员情况及费用明细等材料。审计期间,23个项目企业补充提交了相关材料。
4、部分项目验收相对滞后
2017年至2019年验收的76个项目中,有41个项目验收时建设期已结束一年以上。其中,21个为根据市评审小组工作要求加快验收的2007年至2014年历史遗留项目。截至2019年底,2016年底前立项未验收项目还有36个。
三、审计调查建议
(一)要进一步整合科技产业政策和专项资金,改变原有补丁式的产业政策制定方式,及时完善重点工作配套细则,促进新区产业进一步高质量发展;各部门应建立健全产业专项统筹协调机制,结合产业地图平台和财政扶持系统等信息化平台,打破信息壁垒,实现分类分级管理企业的目标,减少财政资金重复投入;要加大对新区自有项目的挖潜研判和投入力度,扶持区级产业项目的进一步创新发展,提高新区财政资金使用绩效。
(二)要进一步建立健全内部管理制度,明确统筹或者归口管理部门;建立和细化内部控制管理机制,确保各项工作程序规范,保障各环节的工作成果得到充分利用。
(三)要进一步加大项目管理力度,提高项目质量和管理水平。区发改委应及时补充完善操作规范制度和档案管理制度,科学合理安排专家构成和修订专家评审内容;对材料不真实不齐全或者项目实质严重脱离目标的,及时采取有效措施,避免财政资金损失浪费。
具体整改情况由上海市浦东新区发展和改革委员会、 上海市浦东新区科技和经济委员会向社会公告。