关于2020年度上海市市级预算执行和其他财政收支的审计工作报告 发布时间：2021-08-25 17:09

——2021年7月27日在第十五届上海市人民代表大会

常务委员会第三十三次会议上

上海市审计局局长  刘向民

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受市人民政府委托，报告2020年度市级预算执行和其他财政收支的审计情况，请予审议。

根据审计法及相关法律法规，市审计局对2020年度市级预算执行和其他财政收支进行了审计。审计结果表明，全市各部门在市委、市政府的坚强领导下，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平总书记考察上海重要讲话和在浦东开发开放30周年庆祝大会上的重要讲话精神，坚决贯彻落实党中央、国务院和中共上海市委的决策部署，自觉践行“人民城市人民建，人民城市为人民”重要理念，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，实现了经济持续健康发展和社会大局稳定。

——积极财政政策更加积极有为。出台实施抗疫惠企“28”条、稳就业促发展等一系列政策，统筹安排落实111.6亿元资金，全力支持抗击新冠肺炎疫情；新增减税降费超过2300亿元，支持市场主体纾困发展；加快推进重大项目建设，全年完成投资1708亿元，切实扩大有效投资；提高政策性融资担保贷款规模，担保贷款额较上年增长52%。

——民生福祉持续改善。优化财政支出结构，坚持在发展中保障和改善民生。全力实施就业优先政策，新增就业岗位57万个；完成75.3万平方米中心城区成片旧改，新增供应各类保障房6.1万套;建成28个乡村振兴示范村，实现农村人居环境整治全覆盖；生态环境质量持续向好，生活垃圾分类收运、处置体系基本形成。

——财政改革进一步深化。克服新冠肺炎疫情冲击等不利因素,加大财政资源统筹力度，部门一般性支出在年初预算压减10%的基础上又作了进一步压减；深化市与区财政体制改革，制定医疗卫生、教育领域市与区财政事权和支出责任划分方案；制订本市深化政府采购制度改革工作方案，在全国率先开展政府采购意向公开试点。

一年来，市审计局加大问题查处力度，着力推动问题解决，共移送各类违纪违法问题线索15项。对审计查出的问题，相关部门和单位共制定整改措施738项，建立健全制度249项，促进增收节支29.1亿元。对上年度审计整改情况报告中反映的32个未完成整改事项，截至2021年6月底，已完成整改16个，整改金额98.43亿元，未整改到位16个，主要涉及体制机制改革、正在履行必要的司法程序、或属于整改难度较大的历史遗留问题。市审计局将持续跟进，督促被审计单位尽快整改到位，形成闭环。

一、财政管理审计情况

(一)预算管理方面。

市审计局对一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等“四本预算”的执行情况开展了审计。同时，抽查了7家部门及其所属36家单位。结果表明，市财政局等部门积极推进财政改革，不断加强预算管理，优化支出结构，预算管理水平进一步提升。但审计也发现一些问题：

1.预算编制不够完整准确。10家单位的预算支出，未按规定纳入年初部门预算编报范围，涉及金额3879万元。5家单位自行调剂使用预算资金等，涉及金额1371万元。

2.预算执行不够严格。8家企业重复或超范围申请补贴等，涉及国有资本经营预算资金支出2578万元。1家单位未按实际进度申请资金，导致12.84亿元政府性基金未及时使用。23家单位未按规定获得1781万元基本养老保险费减免。5家单位为提高预算执行率，提前支付项目资金1459万元。 

3.政府购买服务管理不够规范。4家单位的96个项目未编报政府购买服务预算，涉及金额6676万元。2家单位的9个项目未履行政府采购程序或采购程序倒置，涉及金额724万元。4家单位的20个项目违规转分包或合同履行不到位，涉及金额5959万元。

(二)绩效管理方面。

市审计局对91家单位的281个项目绩效管理情况进行了审计。结果表明，市财政局等部门着力推进本市绩效与预算管理一体化改革，进一步明确了全面实施预算绩效管理工作要求和工作机制。但审计也发现一些问题:

1.绩效目标设置不完善。一是未设置绩效目标。22家单位的45个项目，在编报预算时未同步设置项目绩效目标，涉及金额1.92亿元。二是绩效目标未及时调整。2家单位的2个项目，预算已调整，但未及时调整绩效目标，涉及金额498万元。

2.绩效跟踪未实施。财政部门要求各单位对已编报绩效目标的项目实施绩效跟踪，抽查发现有25家单位的128个项目，未按规定进行绩效跟踪，涉及金额34.04亿元。

3.绩效评价质量不高。3家单位6个项目在未实施满意度调查或预算执行率低的情况下，相应指标自评仍为满分，评价依据不充分，涉及金额3877万元。

4.绩效评价结果未有效利用。3家单位4个项目的当年绩效评价结果反映，存在预算编制不够细化、预算执行率低等问题，但下一年度安排预算时未调整预算金额。

(三)政府投资项目建设管理方面。

市审计局对13个政府投资建设项目开展竣工决算审计和跟踪审计，审计资金总额430.56亿元,发现的主要问题是:

1.部分项目投资控制不严。7个项目存在擅自提高建设标准或增加概算外项目等问题，涉及金额13.89亿元。10个项目存在重复计费、工程量不实等问题，涉及金额8944万元。

2.部分项目建设管理不规范。7个项目未按规定公开招标，涉及金额2.15亿元。2个项目的总承包单位将主体工程违规转包或分包，涉及金额3.08亿元。

二、重大政策措施落实审计情况

(一)新增财政直达资金惠企利民政策落实方面。

根据审计署的统一部署，市审计局对11个区新增财政资金直达市县基层直接惠企利民情况开展了审计。2020年，中央下达的本市新增财政直达资金指标353.7亿元，结果表明，各区积极优化支出结构，及时分配下达预算指标，按要求建立直达资金监控台账，新增财政直达资金管理和使用情况总体规范。但审计也发现一些问题：

1.资金用途不准确。3978万元抗疫特别国债资金未按规定用于新建和在建项目，而是用于支付以前年度已竣工项目的工程尾款。

2.资金未按规定直接拨付。9.71亿元抗疫特别国债资金通过政府融资平台转拨，未按规定直接支付到最终收款人。

3.资金支出进度缓慢。12个项目未按工程进度及时形成实物工作量，涉及金额37.96亿元。

(二)财政政策提质增效方面。

市审计局抽查了部分政府债券资金的使用情况，同时重点关注了相关单位财政存量资金的清理盘活情况。结果表明，债券资金在支持本市重大建设项目方面发挥了重要作用，有关部门加强清理统筹、盘活存量资金。但审计也发现一些问题：

1.部分债券资金闲置。抽查发现，由于资金使用计划与工程进度不匹配、项目不具备开工条件但当年仍发行了债券等原因，部分政府债券资金闲置在区级财政部门及项目单位，涉及项目201个、金额264.97亿元。

2.部分存量资金未有效清理盘活。6家单位的历年结存结余未及时清理盘活，涉及一般公共预算资金7.4亿元。22个土地储备项目资金留存市区两级相关部门2年以上，涉及金额64.55亿元。

(三)本市科技创新相关政策落实方面。

市审计局围绕本市科技创新相关政策落实情况开展了审计调查。结果表明，本市科技投入结构不断优化，资源统筹配置持续加强，相关工作机制不断完善。但审计也发现一些问题：

1.大型科研设备共享信息不完整。按照有关规定，使用财政性资金购买的价值30万元以上的大型科学仪器设施，应纳入共享服务平台向社会开放。但70家单位投入7.98亿元购买的927台(套)大型科研设备中，纳入共享平台的只有171台(套)，仅占设备总数的18%。

2.市属高校科技成果转化奖励政策落实不到位。根据有关政策，科技成果转化的净收入中，可提取部分金额用于相关人员奖励和能力建设。但抽查发现，2020年6所市属高校共取得科技成果转化净收入1044万元，未按照政策要求提取或使用。

3.部分科技创新政策工具作用发挥不充分。研发类创新券由于兑付周期长、兑付程序不便利等原因，使用率不高，2020年使用创新券的创新主体仅为817家。为支持科技型中小企业推出的一款科技信贷产品，由于其贷款担保费率自2013年起长期未调整，贷款担保规模逐年下降。

(四)养老服务相关政策落实方面。

市审计局对本市养老服务政策落实情况开展了审计调查，重点抽查了5个区所属的1306家养老机构。结果表明，本市积极构建和完善养老服务体系，持续扩大养老服务有效供给，推动养老服务高质量发展。但审计也发现一些问题： 

1.养老床位情况动态调整不及时。12家养老机构的2019张床位因动迁、改建等原因已停止运营，19家养老机构的846张床位转作其他用途等，12家新增养老机构的1606张床位因建设纠纷等原因一直未投入使用。

2.老年人日间服务中心服务能力有待提升。抽查的240家老年人日间服务中心，35家因缺乏后续运营资金等原因暂停服务,95家未按规定配备养老护理员和专业技术人员。

3.长期护理保险服务供给能力不足，试点工作亟待深化。一是服务内容单一。全市401家长护险居家照护服务机构主要提供基本生活照料服务，占服务总时长的98.29%，医疗护理服务时长仅占1.71%。二是服务机构专业化能力有待提升。抽查35家提供医疗护理的服务机构，57%因缺乏执业专科护士资质的人员，无法提供压疮伤口换药等2项医疗护理服务。

 (五)城市数字化转型应用方面。

市审计局在各项审计中关注了本市全面推进城市数字化转型应用情况。结果表明，各部门加快数据开发利用，不断提高数据赋能水平。但审计也发现一些问题：

1.部门间信息共享机制不够健全。因缺乏与民政、社保等部门的信息共享机制，2家单位无法对补贴对象的就业、家庭状况等信息进行关联比对，未及时掌握其信息变化情况，造成1.5万应补贴对象应享未享，同时部分不符合条件的对象享受了补贴。

2.公共体育服务数字化转型不够到位。一是信息化运用覆盖面不够广。全市101家公共体育场馆中，通过各类信息化平台开展场馆预订服务的仅36家。二是信息平台整合不到位。上海体育公共信息服务平台自2019年起投入运行，但全市公共体育场馆中，通过该平台开展场馆预订服务的仅5家。

(六)乡村振兴相关政策落实方面。

市审计局对5个区落实乡村振兴相关政策情况开展了审计。结果表明，本市推动乡村振兴各项工作稳步开展，农村人居环境和基础设施不断改善。但审计也发现一些问题：

1.部分都市现代农业项目绩效不佳。因配套经营项目不符合用地政策，9个项目建成后停止运行，涉及财政资金1473万元。个别项目投入运营后仅实现预期利润的6%。

2.环境整治任务未有效落实。13个固体废弃物堆点未完成清运，堆放面积约1.23万平方米。2个农药包装废弃物仓库未办理环境影响评价，也未按相关要求配备污染防治设施。部分农村公厕未按期完工或未及时维修。

3.农村公路建设管理养护存在不足。一是建设计划推进缓慢。4个区实施规划内农村公路新建、改建等项目173项，里程数270.52公里，仅完成计划数的34%。二是维修养护不到位。47条农村公路破损严重未及时修复，部分农村公路路面开挖未办理路政许可，也未及时修复。

三、重点民生项目和资金使用管理审计情况

(一)黄浦江苏州河两岸地区公共空间建设管理方面。

市审计局对黄浦江苏州河两岸地区公共空间建设管理情况开展了审计调查。结果表明，相关单位统筹协调，积极推进完成两岸公共空间贯通目标，不断提升两岸公共空间品质。但审计也发现一些问题：

1.黄浦江滨江两岸工业遗存管控要求不明确且再利用与规划不衔接。一是由于分级分类管控和资产管理要求不明确，有2处工业遗存被拆除或拆除后易址重建。二是占总数40%的24处工业遗存因规划原因无法办理产证，后续利用难以推进。

2.两岸公共空间配套设施管理不够完善。苏州河两岸公共空间全长42公里，仅有33座公厕，其中个别区段6公里范围内仅有2座公厕。滨江核心区公共空间内，部分停车场未投入使用，部分区域未设置停车导引系统。

3.部分重点品质提升任务未按期推进。2个区未按黄浦江两岸地区公共建设三年行动计划要求，完成延伸拓展滨江空间任务。苏州河中心城段仍有4处区域未完全贯通。黄浦江核心段和苏州河中心城段有13.08公里已贯通区域暂时封闭，个别区域封闭时间已超过2年。

(二)本市体育设施建设运营管理方面。

市审计局对本市体育设施建设运营管理情况开展了审计调查。结果表明，本市持续推进各类体育设施建设，不断完善体育设施供给政策，着力推进智慧体育建设。但审计也发现一些问题：

1.部分新建公共体育场馆建设推进缓慢。本市大型居住区规划配套建设的82个公共体育场馆，由于土地指标尚未落实等原因，有65个尚未开工。全市215个街镇中，仅84个设有社区市民健身中心，覆盖率39.1%，未达到社区市民健身中心街镇覆盖率50%的政策目标。

2.公共体育场馆未充分体现公益性。一是公益性开放时间不足，抽查34个市民健身中心羽毛球馆，有27个公益性开放时间未达每周56小时的标准。二是公益性开放场地偏少，抽查44个场馆，有19个公益性开放场地面积低于总面积的30%，有6个不足50%。

3.公共体育场馆管理存在缺陷。15个场馆被违规用于快捷酒店、餐饮等经营用途，共涉及建筑面积14.4万平方米。8个场馆长期闲置，共涉及建筑面积4.06万平方米。5个场馆因验收不合格、产权交接不到位等原因，无法办理产证，共涉及建筑面积9.34万平方米。

(三)市级文化类专项资金使用管理方面。

市审计局对市级文化类专项资金使用管理情况开展了审计。结果表明，本市深入推进文化体制改革，发展公共文化事业，为提升城市文化软实力提供了有力保障。但审计也发现一些问题：

1.专项资金支出不合规。一是被行政处罚的单位仍享受扶持资金，共涉及7家单位，涉及金额312万元。二是项目不符合申报条件仍享受扶持资金，共涉及7个项目，金额358万元。三是项目未达到效益目标仍通过验收，共涉及10个项目，金额580万元。

2.未按规定开展绩效评估。2014年本市设立文化产业创业投资引导基金，总规模2亿元。根据规定，应定期对引导基金政策目标、政策效果及其资产情况进行评估，但基金设立至今仅开展过1次绩效评估。

3.部分文化信息服务设备闲置。东方信息苑主要为社区居民提供上网场所和设备，但近年来居民对传统电脑上网需求逐年减少，造成信息苑部分设备闲置。抽查12个信息苑的392台电脑，有198台全年未开机，10台信息苑服务器未使用。

(四)保障性安居工程资金投入和使用绩效方面。

市审计局对市本级以及黄浦、长宁等6个区保障性安居工程资金投入和使用绩效进行了审计。结果表明，本市积极推进棚户区、城镇老旧小区改造等各项工程建设，进一步深化住房租赁市场发展试点工作，加大民生保障力度。但审计也发现一些问题：

1.保障房管理存在漏洞。469户对象违规享受保障房待遇。1727套公共租赁住房已空置一年以上。23套空置动迁安置房被违规挪用或侵占。

2.租金收缴及补贴发放存在问题。个别区的公租房租金收入未及时上缴，涉及金额764万元。3个区对住房租赁市场发展补贴资金的发放审核不严，多支付补贴资金205万元。

3.工程建设进度滞后。因基本配套设施未建成等原因，2229套公租房未能按期交付使用。因安置房项目动迁进度滞后，116户征收安置对象在外过渡超过3年。

4.房源差价款未及时上交。部分征收安置房项目，其房源供应价高出建房协议价的差价款，未按用房协议约定及时上交市级专户，共涉及4个建设单位，涉及金额4.87亿元。

四、国有资产审计情况

市审计局结合预算执行审计、政策跟踪审计等项目，重点审计了企业、行政事业和自然资源等类型的国有资产管理使用情况，发现的主要问题是：

1.部分国有企业法人治理薄弱。重点审计的5家企业中，有3家企业下属公司在股权多元化改革后，由民营小股东控制企业经营权，国有大股东未严格依法行使股东权利，控股不控权，存在片面追求短期业绩忽视风险控制、违规经营行为频发、内部控制失效等问题，造成国有资产流失风险，共涉及金额18.58亿元。如，个别企业下属股权多元化企业，民营股东担任总经理期间，通过虚假贸易向其关联的7家企业提供资金，骗取并长期占用国有资金1.21亿元。上述事项作为重大问题线索，已移送司法部门调查处理。 

2.行政事业单位房屋资产管理不规范。重点抽查了12家单位，发现产权不清、账实不符、房产闲置、未经批准出租等问题依然存在，共涉及408处房屋，面积183.33万平方米。

3.高标准农田建设项目管理养护不够到位。重点抽查2个区，有758.38亩高标准农田未按项目设计用途种植粮食，而是用于种植花卉、蔬菜等；164亩高标准农田道路破损、水泥明沟损坏，未及时得到修理。

五、审计建议

按照市委、市政府的工作要求，结合审计反映的情况和问题，为进一步深化改革，完善制度，加强管理，审计建议：

(一)推动重大政策措施落地。围绕全面落实“六稳”“六保”任务，加强各项政策措施的统筹协调和有序推进。围绕科技创新的战略定位，统筹资源配置力度，推动科技成果转化，深化科技体制改革。进一步落实乡村振兴相关政策，着力改善农村生态环境，全面提升人居环境质量。

(二)促进财政政策提质增效。继续落实过紧日子要求，全面清理盘活各类结余结存资金，统筹用于保障重点领域支出。加强项目统筹规划，规范资金拨付，确保财政资金发挥实效。加快构建全方位全覆盖的预算绩效管理体系，强化对财政支出的过程管控，增强预算约束和监督实效。

(三)强化民生项目和资金管理。重点聚焦民生领域工程和资金使用情况，压实项目和资金管理责任，规范资金使用，严肃查处群众身边的微腐败，切实保障人民利益。增强各类惠企利民政策的持续性和协调性，深入推进数据开放共享和生活数字化转型，加快形成群众关心、受用的数字化运用，提升群众办事体验。

(四)加强国有资产监督管理。着力完善国有企业法人治理结构，强化对公司治理和内部控制有效性的监管，提高企业核心竞争力和风险防控能力。落实行政事业性国有资产管理主体责任，规范各类资产管理，切实提高资产使用效益。促进自然资源高质量利用，协调推进生态建设和耕地保护工作。

(五)加大审计发现问题的整改力度。加强对审计发现问题整改工作的领导，夯实整改主体责任。深入分析问题产生的原因，针对制度漏洞和薄弱环节研究解决措施，切实防止屡审屡犯。强化内部审计作用，加强源头治理，形成监督合力。健全完善审计整改问责工作机制，对屡审屡犯、落实整改不力、虚假整改的要严肃追责问责。

本报告反映的问题，相关的单项审计报告中都提出了有针对性、可操作性的审计建议。审计指出问题后，有关单位正在积极整改，市审计局将进一步加大跟踪督促力度，推动整改闭环管理，有关整改情况将在年底前向市人大常委会报告。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我们将更加紧密团结在以习近平同志为核心的党中央周围，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党对审计工作的集中统一领导，在市委、市政府的坚强领导下，自觉接受市人大的指导监督，依法履行审计监督职责，更好发挥审计在推动经济社会发展、促进重大政策措施落实、保障和改善民生等方面的重要作用，为加快建设具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市作出更大贡献。

以上报告，请予审议。